MONOGRAFIA JOSUÉ.protected

MONOGRAFIA JOSUÉ.protected

(Parte 1 de 5)

CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA Curso de Graduação em Direito

Josué Alves de Souza Dutra

Belo Horizonte 2016

Monografia realizada em atendimento às exigências curriculares para conclusão do curso de graduação em Direito. Orientador: Hélio Minoda

Belo Horizonte 2016

O presente trabalho aborda, em um primeiro momento, o conceito de improbidade administrativa, as espécies de atos ímprobos e as sanções previstas na Lei n. 8.429/1992. Apresenta, ainda, as garantias constitucionais aplicáveis aos processos judiciais, com ênfase no contraditório e na ampla defesa. Ademais, aponta os principais efeitos da existência do processo para a parte. Descreve, também, a natureza jurídica e o rito da ação de improbidade administrativa, com destaque para a fase peculiar de justificação preliminar. Verifica, a partir da análise de doutrina e decisões judiciais, a consequência jurídica da não oportunização ao acusado de apresentação de defesa prévia nas ações de improbidade administrativa. Palavras-chaves: Administração Pública. Improbidade Administrativa. Princípios Norteadores do Direito Administrativo. Defesa prévia. Ação de improbidade administrativa. Ampla defesa e contraditório. Princípios constitucionais

1.INTRODUÇÃO………………5
2. RINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA8
2.1 Legalidade10
2.2 Impessoalidade1
2.3 Moralidade1
2.4 Publicidade12
2.5 Eficiência13
3. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO15
3.1 Controle Interno16
3.2 Controle Externo19
4. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA2
4.1 Sujeitos de Improbidade Administrativa24
4.1.1 Sujeito Ativo25
4.1.2 Sujeito Passivo27
4.2 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA28
ilícito28
4.2.2 Atos que causam prejuízo ao erário29
4.2.3 Atos que atentam contra os princípios da administração pública30
4.3 Sanções30
4.3.1 Perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio3
4.3.2 Suspensão de direitos políticos3
4.3.3 Perda da função pública34
4.3.4 Multa civil34
4.3.5 Proibição de contratar com o poder público e receber benefícios35
5. CAUTELARES36
6. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CULPOSA38
7. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA40
8. CONCLUSÃO …………………………………………42

1. INTRODUÇÃO

A improbidade administrativa é caracterizada, sucintamente, pela violação aos princípios da moralidade, impessoalidade e economicidade e enriquecimento ilícito no exercício, conforme previsto por lei.

Esse trabalho é voltado para aqueles que estão tendo o primeiro contato com o tema “Improbidade Administrativa”, instituto previsto na Lei n.8.429/1992. Fazendo uma análise da importância do combate à corrupção, bem como da necessidade de técnicas que coíbam atividades ímprobas. Como o desvio da função pública aponta à atividade ímproba dos agentes públicos, ou seja, uma grave violação aos princípios administrativos, inicialmente destacou-se a relevância do estudo dos princípios para uma melhor compreensão do tema. Partindo da ideia de que toda atividade desonesta deve ser combatida, analisou-se o controle administrativo interno e externo, com a finalidade de subsidiar o combate à corrupção. Em um segundo momento e não menos importante, destacamos a lei de improbidade propriamente dita, observando os sujeitos envolvidos bem como os atos considerados ímprobos.

A Administração Pública não exerce suas atividades e direitos com a mesma autonomia e liberdade com que os particulares exercem os seus. Enquanto a atuação dos particulares funda-se no princípio da autonomia da vontade, a atuação do Poder Público é orientada por princípios como o da legalidade, da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses públicos. Desta forma, nota-se que ao agente público não é permitido atuar da mesma maneira que é permitida ao particular, ou seja, de maneira pessoal, que não prevista em lei, defendendo interesses que não os públicos.

Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público têm nova disciplina legal. Veio a lume a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. O diploma dá concreção à Constituição Federal (artigos. 37, § 4º e 15, V).

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

As disposições desta alcançam todas as pessoas qualificadas como agentes públicos, na administração direta, indireta e fundacional, ainda que transitoriamente, com ou sem remuneração. E também as empresas incorporadas ao patrimônio público e as entidades para criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual.

São abrangidos ainda aqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta ou indiretamente. Neste sentido, são equiparados a agentes públicos, ficando sujeitos às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, os responsáveis e funcionários de pessoas jurídicas de direito privado que recebam verbas públicas e promovam o seu desvio, apropriação, ou uso em desconformidade com as finalidades para as quais se deu o repasse. Os atos incrimináveis são aqueles que importam vantagem ilícita, ou que causam prejuízo ao erário, ou que atentam contra os princípios da administração pública. A improbidade é um fenômeno que acompanha o Homem em sua trajetória no tempo. O tema, portanto, é antiquíssimo e ao mesmo tempo atual. Em toda parte não existem soluções mágicas ou acabadas para o combate à corrupção.

A existência do Estado prende-se à noção de um aparelho organizador das relações sociais para satisfação das necessidades públicas, realizando-as mediante serviços públicos atribuídos a pessoas jurídicas por ele criadas através das atividades executadas pelas pessoas físicas investidas em funções públicas (dotadas de poderes administrativos correlatos) pelas mais variadas formas de investidura ou vínculo. Porém, há uma distância, às vezes pequena, às vezes grande, entre o Estado ideal e o Estado real, e a ciência jurídica, bem conhecendo essa dura realidade, fornece meios para a responsabilização do agente público pelo mau uso do poder que o povo lhe confere.

A sociedade encontra nela a possibilidade de exercer o controle social ,

Houve um inegável avanço promovido pela Lei nº 8. 429, de 02 de junho de 1992, a “Lei de Improbidade Administrativa”, ou “lei do colarinho branco”. Como ficou conhecida quando de sua promulgação, a qual foi editada para dar exequibilidade ao artigo. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, constituindo-se no principal instrumento legislativo de todos os tempos para a defesa do patrimônio público, e do qual se tem valido o Ministério Público brasileiro, seu principal operador e até aqui o responsável por sua efetiva operacionalização. É igualmente uma grande aliada do cidadão no controle social, o qual pode solicitar ao Ministério Público representação para apurar ato lesivo ao patrimônio público. exigindo moralidade e compromisso social dos responsáveis pela gestão dos recursos públicos, pois o dispositivo impõe limites para os gastos com pessoal e coerência na gestão do orçamento dos entes federativos e seus órgãos.

Esta lei, um marco em nosso Direito Brasileiro, definiu as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito através da prática de ato de improbidade administrativa, bem como quais atos administrativos configuram o crime de improbidade, prevendo também, expressamente, a legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação principal.

2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os princípios fundamentais que balizam toda a atividade da Administração Pública encontram-se, explícita ou implicitamente, no texto da Constituição de 1988. Alguns desses princípios são próprios também de outros ramos do direito público, mas ao se referir aos princípios da Administração Pública é mister observar que esses representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da administração. Os princípios determinam o alcance e o sentido das regras de um dado sistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a própria produção normativa, possuem elementos próprios de formação do direito positivo. São importantes não somente na área da ciência jurídica, mas em toda e qualquer ciência, veja- se a preciosa lição de Miguel Reale:

“ Nosso estudo deve começar pela observação fundamental de que toda forma de conhecimento filosófico ou científico implica a existência de princípios, isto é, de certos enunciados lógicos admitidos como condição ou base de validade das demais asserções que compõem dado do campo do saber.”

Uma das características do Direito Administrativo é sua bipolaridade, ou seja, a liberdade do indivíduo frente às prerrogativas da Administração Pública. Dentro de um ordenamento jurídico, coabitam basicamente dois regimes jurídicos distintos: um de direito privado e outro de direito público, sendo que no primeiro vigoram princípios como os da livre iniciativa e da autonomia da vontade, onde as pessoas podem desenvolver qualquer atividade que não lhes sejam vedadas pela ordem jurídica. Já o direito público funda-se na soberania estatal, no princípio da legalidade e na supremacia do interesse público, onde a autoridade pública só pode adotar as condutas determinadas ou autorizadas pela ordem jurídica. Outrossim, é relevante destacar que a atuação estatal é norteada predominantemente por regras de direito público, devendo-se diferenciar o regime jurídico da Administração Pública do regime jurídico administrativo. O regime jurídico da Administração Pública é definido em sentido amplo, abrangendo os regimes jurídicos de direito público e de direito privado a que pode submeter-se a Administração Pública, e o regime jurídico administrativo por sua vez abrange tão somente o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública em posição privilegiada. No que tange ás prerrogativas e restrições da Administração Pública, para que seus atos sejam válidos, torna-se imprescindível a observância de alguns princípios norteadores da atividade administrativa, destacando-se aqueles expressos no caput do art. 375 da Constituição, e que após a promulgação da EC 19/1998, cinco passaram a serem esses princípios explícitos, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A Lei 9.784/19996, que trata dos processos administrativos no âmbito federal também nos traz um rol de princípios pelos quais a Administração Pública deve obediência, dentre outros, quais sejam: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Antes de adentrarmos nos princípios acima mencionados, mister se faz destacarmos dois princípios gerais do direito administrativo que vem para balizar os demais, quais sejam: Princípio da Supremacia do Interesse Público e Princípio da Indisponibilidade do Interesse público. O primeiro confere ao administrador um conjunto de privilégios jurídicos que o particular não tem, em razão dos interesses que ele representa, ou seja, interesses da coletividade, refere-se à necessidade da administração pública vincular e direcionar seus atos de modo a garantir que interesses privados não prevaleçam nem sucumbam os interesses e necessidades da sociedade como um todo. Já a Indisponibilidade do Interesse Público afirma que o administrador não pode dispor livremente do interesse público, pois não representa seus próprios interesses quando atua, devendo assim agir segundo os estritos limites impostos pela lei, atuando como um freio ao princípio da supremacia do interesse público.

Apesar de todos estes princípios anteriormente citados revestirem-se de suma importância, no presente trabalho iremos analisar mais profundamente somente os Princípios da: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.

2.1 LEGALIDADE

Legalidade liga-se a noção de Estado de Direito que é aquele que se submete ao próprio direito que criou, motivo pelo qual o referido princípio constitui-se como base do Estado de Direito, não se confundindo com a lei. Está explícito em nosso ordenamento jurídico no artigo 5º, I, CF, onde se faz a leitura de que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, através do aludido dispositivo o legislador confere ao particular a garantia de seus direitos individuais contra o Estado, sendo lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíba.

Ao passo que para os particulares a regra é a autonomia da vontade, fazer tudo aquilo que a lei não proíba, essa situação se torna totalmente inaplicável à Administração Pública, tendo em vista que a mesma está sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse público, não podendo determinar o que é esse interesse, mas tão somente seguir a lei. A proibição legal não se faz suficiente para impedir qualquer ato da administração, para agir é necessária à existência de uma lei que imponha ou autorize determinada atuação.

Nesse sentido, Diógenes Gasparini ensina que: O princípio da legalidade significa estar à administração pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor que o do particular. De fato, este pode fazer tudo que a lei permite e tudo que a lei não proíbe; aquela só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Para o administrado o princípio da legalidade representa uma garantia constitucional, isso porque lhe assegura que a atuação da administração estará limitada ao que dispuser a lei.

Destacando que o referido princípio não se submete apenas à observância da lei, mas sim, a todo o sistema jurídico.

2.2. IMPESSOALIDADE

Para uma melhor compreensão do referido princípio tratá-lo-emos sob dois enfoques distintos. O primeiro prisma traz à tona a impessoalidade como determinante de toda a atuação administrativa, traduzindo a ideia de que toda atuação da Administração deve visar ao interesse público, satisfazendo-o.

Essa atuação impede que determinado ato seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se à vontade da lei, impedindo assim perseguições ou favorecimentos aos administrados. Qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfação do interesse público será nulo por desvio de finalidade. A finalidade da atuação da Administração pode estar expressa ou implícita na lei, havendo sempre uma finalidade geral, que é a satisfação do interesse público, e uma finalidade específica, que é o fim direto ou imediato que a lei pretende atingir. A segunda acepção do princípio da impessoalidade aparece como vedação a que o agente público valha-se das atividades desenvolvidas pela Administração para obter promoção pessoal, ou seja, está ligada à ideia de vedação à pessoalização das realizações da Administração Pública.

Estando consagrada no § 1º do art. 37 da CF/8, veja-se:

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos.

Nesse desdobramento a impessoalidade tem por escopo proibir a vinculação de atividades da Administração à pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua promoção pessoal.

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