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REVISTA, AMPLIADA E ATUALIZADA ATÉ 31-12-2014 28a EDIÇÃO

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28ª Edição Revista, ampliada e atualizada até 31.12.2014

SÃO PAULO EDITORA ATLAS S.A. – 2015

© 2011 by Editora Atlas S.A.

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Juris; 25. ed. 2012 (3 impressões); 26. ed. 2013; 27. ed. 2014; 28. ed. 2015

Capa: Leonardo Hermano Composição: Lino-Jato Editoração Gráfica

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Carvalho Filho, José dos Santos

Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 28. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2014. – São Paulo : Atlas, 2015.

Bibliografia. ISBN 978-85-224-9738-6 ISBN 978-85-224-9739-3 (PDF)

1. Direito administrativo 2. Direito administrativo – Brasil. I. Título.

12-00839 CDU-35

Índice para catálogo sistemático: 1. Direito administrativo 35

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A Shirlei, com amor, pelo carinho e incentivo que sempre recebi. A Maurício e Adriana, meus filhos. A meus pais, que plantaram a semente.

Jus gentium est quod naturalis ratio inter omnes homines constituit.

(O direito das gentes é o que a razão natural constitui entre todos os homens.)

Como a vida é o maior benefício do universo e não há mendigo que não prefira a miséria à morte, segue-se que a transmissão da vida, longe de ser uma ocasião de galanteio, é a hora suprema da missa espiritual.

Machado de assis

Sumário

Nota do autor, li Nota à 28ª edição, liii Abreviaturas e siglas, lv

1 Direito Administrativo e Administração Pública, 1

I Introdução, 1 1 O Estado, 1 2 Poderes e Funções, 2 3 Função Administrativa, 4 4 Federação, 6 4.1 Características, 6 4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministração, 7 5 Direito Administrativo, 7 5.1 Breve Introdução, 7 5.2 Conceito, 8 5.3 Relações com Outros Ramos Jurídicos, 9

I Administração Pública: Sentidos, 1 1 Sentido Objetivo, 1 2 Sentido Subjetivo, 1 xii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

I Órgãos Públicos, 12 1 Introdução, 12 2 A Relação Órgão/Pessoa, 13 2.1 Característica Básica, 13 2.2 Criação e Extinção, 13 3 Teorias de Caracterização do Órgão, 15 4 Conceito, 15 5 Capacidade Processual, 15 6 Classificação, 17 6.1 Quanto à pessoa federativa, 17 6.2 Quanto à situação estrutural, 17

IV Agentes Públicos, 18 V Princípios Administrativos, 18 1 Princípios Expressos, 19 1.1 Princípio da Legalidade, 20 1.2 Princípio da Impessoalidade, 20 1.3 Princípio da Moralidade, 2 1.4 Princípio da Publicidade, 26 1.5 Princípio da Eficiência, 30 2 Princípios Reconhecidos, 3 2.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público, 34 2.2 Princípio da Autotutela, 35 2.3 Princípio da Indisponibilidade, 36 2.4 Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos, 36 2.5 Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança), 37 2.6 Princípio da Precaução, 40 3 O Princípio da Razoabilidade, 41 4 O Princípio da Proporcionalidade, 43 VI Súmulas, 4

Súmulas Vinculantes, 4

2 Poderes e Deveres dos Administradores Públicos, 45

I Introdução, 45 I Uso e Abuso de Poder, 46 1 Uso do Poder, 46 2 Poder-Dever de Agir, 46 3 Abuso do Poder, 48 3.1 Sentido, 48 3.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder, 48 3.3 Efeitos, 49 3.4 Abuso de Poder e Ilegalidade, 50

Sumário xiii

I Poderes Administrativos, 51 1 Conceito, 51 2 Modalidades, 51 2.1 Poder Discricionário, 51 SENTIDO, 51 LIMITAÇÕES AO PODER DISCRICIONÁRIO, 52 DISCRICIONARIEDADE E ARBITRARIEDADE, 53

ATIVIDADES VINCULADAS, 53

CONTROLE JUDICIAL, 53

DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMINADOS, 5

2.2 Poder Regulamentar, 57 SENTIDO, 57 NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 57 FORMALIZAÇÃO, 58 REGULAMENTAÇÃO TÉCNICA, 59 LEI E PODER REGULAMENTAR, 60 CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAÇÃO, 61 LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 62 REGULAMENTOS AUTÔNOMOS, 63 2.3 Poder de Polícia, 65

IV Deveres dos Administradores Públicos, 65 1 Dever de Probidade, 65 2 Dever de Prestar Contas, 67 3 Dever de Eficiência, 68

V Hierarquia e Disciplina, 69 1 Hierarquia, 69 1.1 Efeitos, 69 1.2 Subordinação e Vinculação, 70 1.3 Hierarquia e Funções Estatais, 71 2 Disciplina Funcional, 72 2.1 Sentido, 72 2.2 Direito Penal e Direito Punitivo Funcional, 72 ILICITUDE PENAL E ADMINISTRATIVO-FUNCIONAL, 72 A APLICAÇÃO DAS SANÇÕES, 73 2.3 Procedimento de Apuração, 73

3 Poder de Polícia, 75

I Introdução, 75 I Sentido Amplo e Estrito, 76 I Conceito, 7 xiv Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

IV Poder de Polícia no Direito Positivo, 7 V Competência, 78

VI Poder de Polícia Originário e Delegado, 80 VII Polícia Administrativa e Polícia Judiciária, 83 VIII Fundamentos, 84 IX Finalidade, 84 X Âmbito de Incidência, 84 XI Atuação da Administração, 85 1 Atos Normativos e Concretos, 85 2 Determinações e Consentimentos Estatais, 85 3 Atos de Fiscalização, 86

XII Limites, 87 XIII Características, 87 1 Discricionariedade e Vinculação, 87 2 Autoexecutoriedade, 8 3 Coercibilidade, 91

XIV Legitimidade da Polícia Administrativa, 91 1 Requisitos Gerais de Validade, 91 2 Princípio da Proporcionalidade, 91

XV Sanções de Polícia, 93 XVI Súmulas, 96

4 Ato Administrativo, 97

I Introdução, 97 1 Fatos Administrativos, 97 2 Atos da Administração, 98 3 Atos Jurídicos e Atos Administrativos, 9

I Conceito, 101 1 Sujeitos da Manifestação de Vontade, 102 2 Regime Jurídico de Direito Público, 102 3 Silêncio Administrativo, 103

I Elementos, 106 1 Competência, 107 1.1 Sentido, 107 1.2 Fonte, 107 1.3 Características, 108 1.4 Critérios Definidores da Competência, 108

1.5 Delegação e Avocação, 109 2 Objeto, 110 2.1 Sentido, 110 2.2 Requisitos de Validade, 1 2.3 Discricionariedade e Vinculação, 1

Sumário xv

3 Forma, 112 3.1 Sentido, 112 3.2 Requisito de Validade, 112 3.3 Princípio da Solenidade, 112 4 Motivo, 114 4.1 Sentido, 114 4.2 Discricionariedade e Vinculação, 114 4.3 Motivo e Motivação, 114 4.4 Teoria dos Motivos Determinantes, 119 4.5 Congruência entre o Motivo e o Resultado do Ato, 119 5 Finalidade, 121 5.1 Sentido, 121 5.2 Finalidade e Objeto, 122

IV Características, 122 1 Imperatividade, 122 2 Presunção de Legitimidade, 123 3 Autoexecutoriedade, 123

V Mérito Administrativo, 125 1 Sentido, 125 2 Vinculação e Discricionariedade, 126 3 Controle do Mérito, 126

VI Formação e Efeitos, 128 1 Perfeição, 128 2 Eficácia, 128 3 Exequibilidade, 129 4 Validade, 129

VII Classificação, 130 1 Critério dos Destinatários: Atos Gerais e Individuais, 130 2 Critério das Prerrogativas: Atos de Império e de Gestão, 131 3 Critério da Liberdade de Ação: Atos Vinculados e Discricionários, 131

4 Critério da Intervenção da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compostos e Complexos, 132

5 Critério dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos, 133 6 Critério da Retratabilidade: Atos Revogáveis e Irrevogáveis, 134

7 Critério da Executoriedade: Atos Autoexecutórios e Não Autoexecutórios, 134

VIII Espécies, 135 1 Espécies Quanto à Forma de Exteriorização, 136 1.1 Decretos e Regulamentos, 136 1.2 Resoluções, Deliberações e Regimentos, 137 xvi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

1.3 Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos e Avisos, 138

1.4 Alvarás, 139 1.5 Ofícios, 139 1.6 Pareceres, 139 1.7 Certidões, Atestados e Declarações, 141 1.8 Despachos, 142 2 Espécies Quanto ao Conteúdo, 143 2.1 Licença, 143 2.2 Permissão, 144 2.3 Autorização, 147 2.4 Admissão, 148 2.5 Aprovação, Homologação e Visto, 149 2.6 Atos Sancionatórios, 150 2.7 Atos Funcionais, 152

IX Procedimento Administrativo, 152 X Extinção dos Atos Administrativos, 153 1 Extinção Natural, 153 2 Extinção Subjetiva, 154 3 Extinção Objetiva, 154 4 Caducidade, 154 5 Desfazimento Volitivo, 155 XI Invalidação (ou Anulação), 155

1 Teoria das Nulidades, 155 1.1 Introdução, 155 1.2 As Nulidades no Direito Privado, 156 1.3 A Controvérsia Doutrinária, 156 1.4 A Terminologia Adotada, 157 2 Conceito e Pressuposto, 157 3 Quem Pode Invalidar, 159 4 Dever de Invalidar, 160 5 Autotutela e Contraditório, 162 6 Efeitos, 164 7 Convalidação, 166

XII Revogação, 168 1 Conceito, 168 2 Pressuposto, 169 3 Fundamento, 169 4 Origem, 170 5 Efeitos, 170

Sumário xvii

6 Inocorrência, 171 7 Revogação da Revogação, 172 XIII Súmulas, 173

5 Contratos Administrativos, 175

I Introdução, 175 I Contratos da Administração, 175 1 Contratos Privados da Administração, 176 2 Contratos Administrativos, 176

I Conceito, 177 IV Disciplina Normativa, 177 1 Disciplina Constitucional, 177 2 Disciplina Legal, 178

V Sujeitos do Contrato, 179 1 Cenário Geral, 179 2 Normas Específicas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 180

VI Características, 182 1 A Relação Contratual, 182 2 A Posição Preponderante da Administração, 183 3 O Sujeito Administrativo e o Objeto, 184

VII Espécies, 184 1 Contratos de Obras, 184 1.1 Sentido, 184 1.2 Condições Específicas de Contratação, 185 1.3 Regimes de Execução, 185 2 Contratos de Serviços, 186 2.1 Serviços de Publicidade, 188 3 Contratos de Fornecimento (ou Compras), 189 4 Contratos de Concessão e de Permissão, 190 5 Alienações e Locações, 192 6 Outras Espécies, 194

VIII Cláusulas de Privilégio, 195 1 Sentido, 195 2 Alteração Unilateral, 196 3 Rescisão Unilateral, 198 3.1 Motivos, 198 3.2 Efeitos, 199 3.3 A Exceção de Contrato Não Cumprido, 199 4 Sanções Extracontratuais, 201

IX Equação Econômico-Financeira, 201 1 Sentido, 201 xviii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

2 Efeitos, 201 3 Reajuste e Revisão, 202

X Formalização, 204 1 Instrumento, 204 2 Solenidades, 204 3 Cláusulas Essenciais, 205 4 Garantias, 205

XI Duração do Contrato, 206 XII Prorrogação do Contrato, 208 XIII Renovação do Contrato, 209 XIV Inexecução do Contrato, 209 1 Introdução, 209 2 Inexecução Culposa, 210 3 Inexecução Sem Culpa, 214 3.1 Teoria da Imprevisão, 215 3.2 O Fato do Príncipe, 216 3.3 Caso Fortuito e Força Maior, 217

XV Extinção do Contrato, 217 1 Cumprimento do Objeto, 217 2 Término do Prazo, 218 3 Impossibilidade Material ou Jurídica, 218 4 Invalidação, 219 5 Rescisão, 220 5.1 Rescisão Amigável, 220 5.2 Rescisão Judicial, 221 5.3 Rescisão Administrativa, 221 5.4 Rescisão por Arbitragem, 223

XVI Sanções Administrativas, 224 XVII Crimes e Penas, 226 XVIII Convênios Administrativos, 227 XIX Consórcios Públicos, 231

I Introdução, 239 I Conceito, 240 I Natureza Jurídica, 240 IV Disciplina Normativa, 241 1 Disciplina Constitucional, 241 2 Disciplina Legal, 242

V Destinatários, 243 VI Fundamentos, 246

Sumário xix

1 Moralidade Administrativa, 246 2 Igualdade de Oportunidades, 246

VII Objeto, 247 VIII Princípios, 247 1 Princípios Básicos, 248 1.1 Princípio da Legalidade, 248 1.2 Princípios da Moralidade e da Impessoalidade, 248 1.3 Princípio da Igualdade, 249 1.4 Princípio da Publicidade, 249 1.5 Princípio da Probidade Administrativa, 250 1.6 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório, 250 1.7 Princípio do Julgamento Objetivo, 251

2 Princípios Correlatos, 251

IX Dispensa de Licitação, 255 1 Introdução, 255 2 Critério de Valor, 257 3 Situações Excepcionais, 258 4 Gêneros Perecíveis e Obras de Arte, 259 5 Desinteresse na Contratação, 260 6 Entidades Sem Fins Lucrativos, 261 7 Disparidade de Propostas, 263 8 Intervenção no Domínio Econômico, 263 9 Complementação do Objeto, 264 10 Pessoas Administrativas, 264 1 Locação e Compra de Imóvel, 266 12 Negócios Internacionais, 267 13 Pesquisa Científica e Tecnológica, 267 14 Energia Elétrica, 268 15 Transferência de Tecnologia, 269 16 Consórcios Públicos e Convênios de Cooperação, 270 17 Navios, Embarcações, Aeronaves e Tropas, 271 18 Peças no Período de Garantia Técnica, 272 19 Materiais de Uso Militar, 273 20 Catadores de Materiais Recicláveis, 274 21 Agricultura Familiar e Reforma Agrária, 275 2 Produtos Estratégicos para o SUS, 275

23 Programa de Cisternas e Acesso à Água, 276

X Inexigibilidade de Licitação, 276 1 Fornecedor Exclusivo, 277 2 Atividades Artísticas, 278 3 Serviços Técnicos Especializados, 279 x Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

XI Modalidades, 280 1 Concorrência, 281 1.1 Sentido, 281 1.2 Tipos, 281 1.3 Características, 282 2 Tomada de Preços, 282 2.1 Sentido, 282 2.2 Registros Cadastrais, 283 2.3 Características, 284 3 Convite, 284 4 Concurso, 286 5 Leilão, 286

XII Procedimento, 287 1 Formalização, 287 2 Edital, 288 3 Habilitação, 291 4 Procedimento Seletivo, 296 4.1 Normas Gerais, 296 4.2 Julgamento da Habilitação, 297 4.3 Julgamento das Propostas, 297 4.4 Fatores e Critérios de Julgamento, 298 4.5 Tipos de Licitação, 298 4.6 Classificação, 299 5 Resultados e Efeitos, 300 6 Homologação e Adjudicação, 302 7 Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), 304

XIII Anulação, 306 XIV Revogação, 308 XV Recursos Administrativos, 309 XVI Infrações Administrativas, Crimes e Penas, 310 XVII O Pregão: Nova Modalidade, 313 1 Introdução, 313 2 Âmbito de Incidência, 313 3 Complementaridade da Disciplina, 314 4 Facultatividade na Adoção, 314 5 Característica Básica e Modalidades, 315 6 Objeto da Contratação, 316 7 Fase Interna, 318 8 Fase Externa, 318 9 Convocação, 319

Sumário xxi

10 Sessão, 320 1 Julgamento das Propostas, 321 12 Análise da Habilitação, 323 13 Classificação Final e Recursos, 324 14 Adjudicação e Homologação, 324 15 Vedações, 325 16 Sanções, 325 17 Desfazimento, 326 18 Formalização e Controle, 326

XVIII Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 326 XIX Serviços de publicidade, 329

7 Serviços Públicos, 331

I Introdução, 331 I Conceito, 332 I Características, 3 1 Sujeito Estatal, 3 2 Interesse Coletivo, 334 3 Regime de Direito Público, 334

IV Classificação, 335 1 Serviços Delegáveis e Indelegáveis, 335 2 Serviços Administrativos e de Utilidade Pública, 336 3 Serviços Coletivos e Singulares, 336 4 Serviços Sociais e Econômicos, 337

V Titularidade, 338 1 Competência, 338 2 Regulamentação, 341 3 Controle, 342

VI Princípios, 342 1 Princípio da Generalidade, 343 2 Princípio da Continuidade, 343 3 Princípio da Eficiência, 348 4 Princípio da Modicidade, 348

VII Remuneração, 348 VIII Usuários, 353 1 Direitos, 353 2 Deveres, 355

IX Execução do Serviço, 355 1 Execução Direta, 355 2 Execução Indireta, 356 2.1 Noção, 356 xi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

2.2 Descentralização, 356 2.2.1 Delegação Legal, 358 2.2.2 Delegação Negocial: Particulares em Colaboração, 359 3 Novas Formas de Prestação dos Serviços Públicos, 359 3.1 Desestatização e Privatização, 360 3.2 Gestão Associada, 364 3.3 Regimes de Parceria (Terceiro Setor), 365 3.3.1 Regime de Convênios Administrativos, 366 3.3.2 Regime dos Contratos de Gestão (as Organizações Sociais), 367

3.3.3 Gestão por Colaboração (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs), 370

3.3.4 Regime Geral das Parcerias Voluntárias, 374 X Súmulas, 384

8 Concessão e Permissão de Serviços Públicos, 385

(Parte 1 de 4)

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