Nunes - E-de - O-A - gramatica - politica - do - Brasil - clientelismo - e-insulamento - burocratico

Nunes - E-de - O-A - gramatica - politica - do - Brasil - clientelismo -...

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Edson Nunes

DO BRASIL Clientelismo e Insulamento Burocratico

Prefacio de Luiz CARLOS BRESSER PEREIRA

Prefacio a terceira edi9ao de RENATO LESSA

terceira edifao

Jorge Zahar Editor Rio de Janeiro

Sistema Integ de Bibliotecas/.

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Copyright © 1997, Edson Nunes enunes@easynet.com.br

Todos os direitos reservados.

A reprodugao nao autorizada desta publica?ao, no todo ou em parte, constitui violaijao de direitos autorais. (Lei 9.610/98)

Copyright © 2003 desta edicao:

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A primeira edigao desta obra foi feita em co-edisao com a Funda?ao Escola Nacional de Administragao Publica — ENAP

Diretoria de Pesquisa e Difusao

Edicoes anteriores: 1997, 1999 Capa: Sergio Campante

CIP-Brasil. Catalogacao-na-fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

Nunes, Edson.

N972g A gramatica politica no Brasil: clientelismo e insu- 3.ed. lamento burocratico / Edson Nunes; prefacio Luiz Carlos

Bresser Pereira. - 3.ed- Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed.; Brasilia, DF: ENAP, 2003.

Anexo

Inclui bibliografia ISBN: 85-7110-384-4

1. Brasil - Politica e governo. 2. Burocracia - Brasil. 3. Brasil - Historia. 1. Escola Nacional de Administracao Publica (Brasil). I. Titulo.

CDD - 320.981 03-0641 CDU - 32(81)

O maxima de confusao somado ao maxima de ordem: parece-me um cdlculo sublime.

UMBERTO Eco, O name da rosa

NOTADOAUTOR 7

PREFACIO A TERCEIRA EoigAo: A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL,

OU UMA BlOGRAFIADO BRASIL RfiPUBLICANO de Renato Lessa 3

PREFACIO: POLITICAE INSULAMENTO BUROCRATICO NO BRASIL, de Luiz Carlos Bresser Pereira 7

Capitulo 1: iNSTiruigoES, POLITICAE ECONOMIA 75

Capitulo 2: Tipos DE CAPITALISMO, iNSTrruigoES E AgAo SOCIAL27

Variantes de capitalismo e institui96es 2

Troca especifica e troca generalizada no capitalismo 26 Acumulasao de capital, institui§oes e clientelismo no Brasil 29

Insulamento burocratico e universalismo de procedimentos como alternativas ao clientelismo 32

Corporativismo e clientelismo: tensoes e complementariedades 36 Variantes de corporativismo numa perspectiva comparada 37 Corporativismo e clientelismo como quadros analiticos 39 Conclusao 42

Capitulo 3: A CONSTRUCAO DO INSULAMENTO BUROCRATICO E DO

CORPORATIVISMO E A NACIONALIZACAO DO CLIENTELISMO 47 Pano de fundo: o desafio a moderniza§ao do Estado brasileiro 48 State building: centralizaao politica e administrativa 50

State building: intervencao na economia 5 State building: o longo impacto dos obstaculos internationals 60

Capitulo 4: CAPITALISMO, PARTIDOS POLfriCOS E INSULAMENTO) BUROCRATICO NO REGIME POS-45 " 67

Partidos mobilizados internamente 68

Implicates da mobiliza9ao de dentro:

a institucionalizasao do clientelismo 7 Em busca da racionalidade: politicos versus tecnicos 80

Capitulo 5: MUDANgA DENTRO DA CONTINUIDADE: VELHAS E NOVAS ARENAS POLITICAS NO PERIODO POS-GUERRA 95 Velhas e novas arenas: preparando o cenario para a moderniza$ao liderada pelo Estado 95

Insulamento burocratico: a combinacao de velhos e novos atores para a modernizacao liderada pelo Estado 98 Uma ideologia instrumental: o nacional-desenvolvimentismo 702

Decisoes instrumentais e recursos economicos crescentes 106 Sincretismo politico no governo JK 108

Conclusao: a combina§ao das gramaticas como um ato de malabarismo 772

CONCLUSAO: O SlSTEMAEM QUESTAO: CONTINUIDADE, MUDANQAE PERSPECTIVAS 779

Intera§ao entre as gramaticas 720 Uma visao da abertura politica 725

ANEXO 131 BlBLIOGRAFIA 735

LlSTADE QUADROS & TABELAS

no Socialismo, Corporativismo, Sindicalismo e Capitalismo39

QUADRO 1 — Propriedade vs. Controle dos Meios de Produc,ao

FIGURA 1 — Tipos de Gramaticas para Relagoes Estado vs. Sociedade 42

QUADRO 2 — Industrias e Services Pertencentes ao Estado e Administrados pela Burocracia Estatal, 1942 58

QUADRO 3 — Industrias e Services Pertencentes ao Estado e Nao-Administrados pela Burocracia Estatal, 1942 59

GRAFICO 1 — Brasil: 1900-1943, Taxa de Importac.ao como Porcentagem dos Rendimentos do Estado 60

TABELA 1 — Filiac.ao Partidaria de Ministros, 1945-1963 72

TABELA 2 — Coalizoes nas Eleic.5es para Governadores 73-4

TABELA 3 — UDN, PSD, PTB: Tipos de Participate nas Elei<j5es para Governadores, 1947-1965 75

TABELA 4 — Filiagao Partidaria de Governadores Eleitos em 1978 76

QUADRO 4 — Partidos Politicos Comparados Segundo a Base Social e os Tipos de Incentives Partidarios 78

QUADRO 5 — Partidos Politicos no Brasil: Tipos de Mobilizaqao e Orientac.ao 79

GRAFICO 2 E TABELA 5 — Brasil: Origem dos Governadores por Eleiqao, 1946-1978 83-84

GRAFICO 3 E TABELA 6 — Origem Politica dos Ministros por Perfodo Presidencial, 1945-1982 84-85

QUADROS 6 E 7 — Ministerios Poh'ticos vs. Ministerios

Tecnocratico-Militares Classificados Segundo a Origem dos Ministros Antes e Depois de 1964 87

TABELA 7 — Origem dos Ministros "da Casa", 1964-1982 8 TABELA 8 — Estabilidade Ministerial, 1946-1980 89

TABELA 9 — Tecnoburocratas com Experiencia Legislativa 91

FIGURA 2 — Mudanga na Continuidade: Clientelismo e Insulamento Burocratico no Brasil Contemporaneo 114

QUADRO 8 — Brasil: Compatibilidade das Relagoes entre Gramaticas na Interagao Estado vs. Sociedade 126

Desejo agradecer aos amigos, colegas e instituicoes que, de muitas maneiras, ajudaram a concretizar o presente livro. Sua versao original constituiu tese de doutoramento em ciencia politica na Universidade da California, Berkeley. Meu comite de tese foi de inestimavel importancia. Giuseppe Di Palma representou um exemplo intelectual a ser emulado. Linda Lewin

produziu comentarios detalhados e impediu-me de cometer varies erros. David Collier, orientador, merece uma referenda especial. E lei tor impiedoso. Pagina apos pagina, sentenga por sentenga, ofereceu comentarios generosos e abundantes. A estrutura deste trabalho foi aperfeigoada pelo seu competente entendimento do que eu estava fazendo e queria fazer. Sua insistencia com a precisao, elegancia e parcimonia foi de extrema valia.

Este texto beneficiou-se, em varies estagios, dos comentarios de Albert Fishlow, Barbara Geddes, Ben Schneider, Emanuel Adler, Guillermo

O'Donell, Jose Brakarz, Jose Lavareda, Leslie Armijo, Luiz Roninger, Maria Hermfnia Tavares de Almeida, Renato Boschi, Roberto Da Malta, Ruth Cardoso, Simon Schwartzman. Marcia Bandeira contribuiu de maneira unica para a realiza$ao deste trabalho. A estes colegas, o meu agradecimento.

Publico este livro na mtegra, anos apos sua conclusao. O convite para publica-lo veio de Luiz Carlos Bresser Pereira, a quern sou grato. Contraditdrio, o ministro Bresser Pereira. Convida-me a publicar o trabalho e, em seguida, torna-o desnecessario. Escreveu prefacio tao concise e competente que bem poderia dispensar a leitura do livro.

Nao fosse o talento de Lucia Hippolito, esta tradugao ainda manteria o jeitao de tese. Lucia, alem de brilhante tradutora, e atenta leitora e feroz critica. Monica Grin foi de inestimavel ajuda na produgao do texto final.

2 A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL

Quando sai do Brasil em 1979 para o doutoramento, provisoes administrativas e politicas vigentes impediam a concessao de bolsa e a viagem daqueles estudiosos suspeitos de infidelidade ideologica ao regime militar. Ja naquele momento — e isto agravou-se com o passar dos anos —, nao dispunha de apreciavel taxa de fidelidade ideologica nenhuma, muito menos ao governo militar. Nao fosse a decidida atuacao de um conjunto de colegas, alem da bolsa da Fundacao Ford, eu nao teria saido do Brasil. Devo esta oportunidade a Wanderley Guilherme dos Santos, Mario Machado, Edmundo Campos, Cesar Guimaraes, Gilberto Velho, Roberto Da Matta e Shepard Forman. Meu ingresso em Berkeley, apos deixar a Universidade de Chicago, dependeu do apoio de Alexandre Barros, Ho- ward Becker e David Collier.

O retorno a minha instituicao de origem, Conjunto Universitario Candido Mendes, apos valioso interregno no exterior e em postos governamentais, devo ao decidido e cordial apoio, a renovada confian§a e ao acicate profissional e intelectual de Candido Antonio Mendes de Almeida.

Precisei registrar o passado nessa nota (Wanderley, Edson Luiz e Laura sao 13905 atemporais). Quero encerra-la, contudo, com uma visao otimista, esperancosa. Dedico este livro a Eduardo e Rafael. O futuro.

Coube a Luiz Carlos Bresser Pereira, no prefacio a primeira edigao deste livro, a cunhagem de concise e luminoso jufzo a respeito do texto de Edson Nunes: "E uma das mais instigantes e originais analises da politica brasileira." O comentario de Bresser, ja idoso de seis anos, segue absolutamente pertinente. Suspeito que seja definitivo. Com efeito, o texto que deu origem ao livro, produzido como tese de doutoramento em ciencia politica, em Berkeley, no im'cio da decada de oitenta, mantem sua origina-

lidade e sua capacidade incomum para interpretar a experiencia institucional e civilizatoria brasileira, a partir dos anos trinta.

Mas, antes de qualquer incursao textual mais detalhada, cabe a pergunta: de que genera, afinal, se trata? Em outros termos, a que tradicao analftica o exercicio de Edson Nunes esta, de algum modo, vinculado? A pergunta por certo nao e tecnica ou muito menos inocente. Olho ao meu redor e constato o impressionante progresso obtido, nas decadas recentes, no campo das ciencias sociais brasileiras. Mas esse reconhecimento e como que travado pela percep£ao de que os avan£os registrados dizem mais respeito a investiga96es sobre processes, institui§oes e, em uma palavra, fenomenos "locais" e especificos do que tentativas de smtese, de visao de conjunto ou de exercicios "epicos", para usar a expressao de Sheldon Wolin, capazes de instaurar novos conjuntos de fenomenos e novas etiologias.

As visoes de conjunto, motivadas por grandes perguntas — quern somos, de onde viemos, para onde vamos, que futuro nos espera, entre tantas outras —, parecem ter sido relegadas as antigas artes do ensaismo, um exercicio intelectual movido por apostas, idiossincrasias e, com freqiiencia, desespero. O texto de Edson Nunes, a meu jufzo, pertence a um genero aparentado ao ensafsmo, no que este possui de ambigao para tratar de grandes questoes. Tal genero pode ser denominado de "Interpretagoes do Brasil". Em termos mais diretos, A gramdtica politico, do Brasil pode ser inserida em uma tradigao intelectual maiuscula e rica, no ambito do pensamento social e politico brasileiro, voltada para a interpretagao da nossa experiencia civilizatoria. A galeria de precedentes e consideravel. Para ficarmos nos classicos, e o caso de se mencionar Oliveira Viana, Jose Maria dos Santos, Sergio Buarque de Hollanda, Gilberto Freyre e Raymun- do Faoro.

Uma das interpretagoes possiveis do pais, o livro de Edson Nunes pode ser lido, ainda, como uma biografia do Brasil Republicano, com enfase em sua fase posterior a 1930, mas sem desconsiderar os legados provenientes da Primeira Republica. Seu momento intelectual deflagrador reside na insatisfagao com formas dualistas de interpretagao da historia do pars, nas quais todo o nosso segredo civilizatorio parece depender da escolha da dicotomia mais adequada: modernos vs. atrasados ou tradicionais; ordem piiblica vs. ordem privada; centralizagao vs. descentralizagao; sistole vs.

diastole (para mencionar uma das mais pobres da serie), entre tantas.

Apars construens dessa insatisfagao parece decorrer de uma indagagao

simples, precisa e estrutural na interpretagao do autor: e necessario proceder dessa forma? Ou, ainda: nao seria possfvel construir uma interpretagao na qual todos os aspectos polares dessas dicotomias possam ser preservados, como partes de explicagoes plausfveis? Essa parece ser a aproximagao decisiva com o problema teorico e historico basico do texto: como interpretar o Brasil, supondo-o dotado de uma experiencia sincretica, um tanto assemelhada a antropofagia oswaldiana (para mobilizarmos outro grande interprete do Brasil), na qual tudo se deglute e se incorpora e nada se cancela?

A primeira impressao do texto, portanto, remete o leitor a um encontro com o complexo e multivariado processo de construgao do Brasil moderno. Neste sentido, uma vez capturados pelo convite, navegamos no contrafluxo do minimalismo analftico e da compartimentalizagao disciplinar. Mas seria simplorio reduzir o alcance do texto a uma simples refutagao do minimalismo. Na verdade, e para isso basta consultar a impressionante bibliografia respeitosamente utilizada, Edson Nunes poe uma consideravel quantidade de investigagoes pontuais — sobre perfodos, politicas, instituigoes etc. — a seu servico. Portanto, as potencializa e as reinscreve em um projeto interpretativo teorica e analiticamente mais ambicioso. Dessa forma, trata-se de um ensaio de interpretagao do Brasil, alimentado por iniimeras contribuigoes recentes das ciencias sociais no pais.

PREEACIOATERCEIRAEDigA O 5

A sintese indicada, ou bricolage teoricamente bem orientada, diz respeito ainda a uma invulgar familiaridade do autor com diferentes tradigoes disciplinares. No texto estao presentes contribuigoes nao apenas da ciencia polftica, mas da antropologia, da historia, da sociologia, da economia, aliadas a uma preocupagao comparativa muito forte. O tema da cooperagao disciplinar e central para o texto e decorre do modo pelo qual seus objetos de analise sao defmidos. Se a experiencia republicana brasileira pode ser apresentada como um processo sincretico, varias abordagens e perspectivas devem estar presentes no esforgo de elucidagao. Em particular, deve ser ressaltada a decisao intelectual de tratar os processes politicos e macropoliticos como configuragoes envolvidas pela vida social e pelos fluxos historicos. A influencia de Karl Polanyi nesse aspecto e notavel: nao apenas os mercados estao "embeded " nas relagoes sociais, como tambem as instituigoes e praticas politicas ocorrem em tempos e lugares substantivamente preenchidos pela experiencia historica. Nao ha, pois, lugar para um institucionalismo por vezes autista, a despeito do fato de o livro tratar do longo processo de fabricagao institucional na repiiblica brasileira. Trata-se, enfim, da boa e falivel ciencia da polftica, atenta as dimensoes da historia, da dinamica social e da cultura.

O foco do livro incide sobre o "processo de construgao institucional", desenvolvido no pais, em meio a "profundas mudangas economicas e sociais". Dessa indicagao decorre uma interpretagao a respeito das relagoes entre "sociedade e instituigoes politicas formais". Esse enquadramento classico, por sua vez, da lugar a uma inovagao analitica de grande monta: a hipotese de que o processo de construgao institucional brasileiro e quadruple, ja que sustentado por "quatro padroes institucionalizados de relagoes ou 'gramaticas' que estruturam os lagos entre sociedade e instituigoes formais no Brasil: clientelismo, corporativismo, insulamento burocratico e universalismo de procedimento".

A engenhosa nogao de "gramatica", com toda sua carga semantica, indica a existencia do que poder-se-ia designar como as diferentes linguagens em uso no mundo da polftica. Se linguagens sao formas de vida, as "gramaticas" indicam os princfpios que as estruturam. No texto, tais princfpios estao presentes no modo pelo qual instituigoes e sistema social se articulam e, o que e fundamental, na maneira pela qual agoes e expectativas humanas sao produzidas.

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