Heraldo da Costa Reis e José Teixeira Machado Júnior - Lei nº 4320 e a Lei da Responsabilidade Fiscal - 33º Edição - Ano 2010

Heraldo da Costa Reis e José Teixeira Machado Júnior - Lei nº 4320 e a Lei da...

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Heraldo da. Costa Reis José Teixeira Machado Júnior

A Lei 4.320 comentada e a

Lei de Responsabilidade Fiscal

33f edição

Editora Lumen Juris Rio de Janeiro

Categoria: Direito Financeiro

Produção Editorial livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

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Reis, Heraldo da Costa

A lei 4.320 comentada e a lei de responsabilidade fiscal / Heraldo da Costa Reis, José Teixeira Machado Júnior. - 3.ed. - Rio de Janeiro : Lumen Juris, ÍBAM, 2010.

1. Brasil. [Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964]. 2. Direito financeiro - Brasil. 3. Responsabilidade fiscal - Brasil. L Machado Junior, ]. Teixeira (José Teixeira) I.

Título.

Apresentaçãovii

Sumário

Disposição Preliminar (art. le)1 a 5
Capítulo 1- Disposições Gerais (arts. 2a a 8°)5 a 17
Capítulo I - Da Receita (arts. 9® a 1)19 a 24
Capítulo I - Da Despesa (arts. 12 a 15)3 a 50
Seção I - Das Despesas Correntes (arts. 16 a 19)51 a 57
Seção I - Das Despesas de Capital (arts. 20 e 21)57 a 58
Capítulo I - Da Elaboração da Proposta Orçamentária
Seção I - Das Previsões Plurienais (arts. 23 a 26)64 a 69
Seção I - Das Previsões Anuais (arts. 27 a 31)-...... 69 a 73

Capítulo I - Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária (art. 2). 59

e 3)74 a 78
TÍTULO ÍV - DO EXERCÍCIO FINANCEIRO (arts. 34 a 39)80 a 93
TÍTULO V - DOS CRÉDITOS ADICIONAIS (arts. 40 a 46)98 a 109

TÍTULO IH - DA ELABORAÇÃO DA LEI DE ORÇAMENTO (arts. 32

Capítulo I - Da Programação da Despesa (arts. 47 a 50)1 a 115
. Capítulo I - Da Receita (arts. 51 a 57)115 a 125
Capítulo I - Da Despesa (arts. 58 a 70)126 a 148

TÍTULO VI - DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO TÍTULO VII - DOS FUNDOS ESPECIAIS (arts. 71 a 74)...................... 148 a 152

Capítulo I - Disposições Gerais (art. 75)v.................... 153
Capítulo I - Do Controle Interno (arts. 76 a 80)157 a 168
Capítulo I - Do Controle Externo (arts. 81 e 82)168 a 171

TÍTULO vm - DO CONTROLTBA-SXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Capítulo I - Disposições Gerais (arts. 83 a 89)175 a 190
a 93)192 a 198

TÍTULO IX - DA CONTABILIDADE Capítulo I - Da Contabilidade Orçamentária e Financeira (arts. 90

a 100)198 a 204
Capítulo IV - Dos Balanços (arts. 101 a 106)206 a 219

Capítulo-I - Da Contabilidade Patrimonial e Industrial (arts. 94

a 110)226 a 230
TÍTULO XI - DISPOSIÇÕES FINAIS (arts. 111a 115)234 a 237

TÍTULO X - DAS AUTARQUIAS E OUTRAS ENTIDADES (arts. 107

Portaria n5 749, de 15 de dezembro de 2009241
Anexo 12 - Estrutura do Balanço Orçamentário245
Anexo 13 - Balanço Financeiro246
Anexo 14 - Balanço Patrimonial247
Anexo 15 - Demonstração das Variações Patrimoniais249
Anexo 18 - Demonstração dos Fluxos de Caixa251
Anexo 19 - Demonstração das Mutações ao Patrimônio Líquido'.......... 252
Anexo 20 - Demonstração do Resultado Econômico253
Portaria nô 751, de 16 de dezembro de 2009255
Portaria n9 757, de 17 de dezembro de 2009257
Resulução n 67, de 07 de dezembro de 2005261
Resolução n9 43, de 09 de abril de 2002263
Portaria ne 48, de 31 de janeiro de 2007287
Portaria Interministerial ne 325, de 27 de agosto de 2001291

Apresentação

OIBAM e a Lumen Juris, unidos em nova parceria editorial, têm a satisfação de apresentar aos leitores a 3* edição do livro A Lei 4.320 Comentada, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, de Heraldo da Costa Reis e José Teixeira Machado Júnior.

Trata-se de publicação que, ao longo de mais de 30 anos, vem tendo, novas edições, em face da grande procura que encontra, bem como das perti nentes e necessárias atualizações, como os comentários relativos à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nè 101/2000), cujo teor possui clara proximidade com a Lei ns 4.320/64. Poucos livros técnicos alcançam a tiragem que essa obra alcançou. Foram mais de 90 mil exemplares à disposi ção de autoridades, especialistas, agentes públicos, estudantes e professores universitários. O professor Heraldo da Costa Reis, responsável pelas sucessivas atualiza ções, vincula-se ao IBAM há mais de 40 anos, como coordenador e responsá vel por ministrar cursos na Escola Nacional de Serviços Urbanos - ENSUR, conferencista e expositor em congressos, seminários e encontros de todo for mato realizados no Brasil e no exterior, consultor na área de finanças pública e, ainda, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro, onde atua nos cursos de graduação e pós-graduação, inclusive no de mestrado em ciências contábeis.

A matéria aqui tratada é complexa, mas é dissecada com esmero, a fim de colocar à disposição de todos os que lidam ou se interessam pelo assunto os instrumentos para a melhor compreensão das contas públicas.

Paulo Timm Superintendente Geral do IBAM

Lei ng 4/SlÚ, de 17 de março de 1964

Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contro le dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal

Ari. ls Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabo ração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federalde acordo com o disposto no art 5a, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

A Lei 4.320, de 17 de março de 1964, como se vê, conjugou duas técni cas utilizadas em dois sistemas de informações para o controle: o orçamento e a contabilidade.

O orçamento, entretanto, evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgin do o orçamento-programa como especialização devendo, na prática, operar como elo entre os sistemas de planejamento e de finanças. Com isto toma-se possível a operaeionalização dos planos, porque os monetariza, isto é, coloca- os em função dos recursos financeiros disponíveis, permitindo que o planeja dor tenha os pés no chão, em face das disponibilidades dos recursos financei ros. Esta é, sem dúvidas, a ideia central da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, o orçamento apresenta-se fundamentalmente como um instru mento de que o administrador dispõe para equacionar o futuro em termos rea- lísticos, como um curso de ação, um programa operacional.

A integração planejamento/orçamento é a tônica hoje em dia, capaz de con sertar as distorções administrativas e remover os empecilhos institucionais que dificultam a modernização dos métodos e processos administrativos no Brasil.

A contabilidade, modernamente, é um processo gerador de informações sobre o que a Administração realizou, realiza ou realizará em termos financei ros. Existe, porém, diferença entre as duas técnicas: enquanto a contabilidade é o instrumento que possibilita informação para tomada de decisões, controle e avaliação de desempenho, o orçamento deverá assegurar informações sobre políticas e programas para possibilitar o controle gerencial, aliadas a um siste ma de quantificação física para a mensuração das ações governamentais.1

1 Ver REIS, Heraldo da Costa, Coixcabilidaáe e Gestão Governamental, Rio <ie Janeiro: IBAM, 2004.

Heraldo da Costa Reis fij- T i. j r* •OL jose Teixeira Machado Junior

O orçamento, portanto, é uma técnica cujo maior significado moderno consiste precisamente em ligar os sistemas de planejamento e de finanças pela expressão quantitativa financeira e física dos .programas de trabalho de todas as esferas de govemo-

Modemamente o orçamento é mais que uma consolidação de planos físi cos e de recursos das mais variadas naturezas: e um instrumento de trabalho. Neste sentido, é possível utilizar o orçamento como meio de identificação de descentralização administrativa, de delegação de competência e de apuração de responsabilidades, não só da organização, mas também dos gestores, de modo que a sua aprovação, aliada à aprovação dos regimentos internos dos órgãos, signifique também a autorização para a ação e, concomitantemente, o início do processo de controle. Teríamos então o orçamento geral do Governo, não importando a esfera em que se situe» expressão macro da posição das finanças governamentais e, para cada projeto e atividade, a expressão micro, base e autorização para a ação administrativa dos respectivos responsáveis. Daí porque entendermos que o orçamento é também um instrumento de contro le gerencial, por possibilitar informações para comparações e avaliações de caráter gerencial, tais como as da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade.

À concepção moderna do orçamento em base gerencial traduz os órgãos como centros de responsabilidades ou de resultados e até de informações onde se identificam as responsabilidades decisórias dos respectivos gestores pela utilização dos recursos que lhes são confiados para possibilitar a execução das ações nas áreas de responsabilidade em que o Estado desempenha suas atribui ções. Evidentemente, essas responsabilidades são avaliadas mediante a utiliza ção de indicadores de qualidade adequados às áreas em que atuam.2

Entretanto, é necessário que o orçamentista antes de elaborar o orça mento estude a organização da entidade jurídica (entidade central, autarquias, fundações e empresas), e dê-lhe uma visão de atuação integrada dos órgãos que a compõem, bem como evidencie a forma ou as formas de gestão finan ceira adotada (s) para o(s) seas(s) recursos(s).3

2 Ver RJS1S, Heraldo da Costa. Áreas e centros de responsabilidades no controle interno das enti dades governamentais. Revista de Administração MunicipaJ, Rio de Janeiro, v. 39, n. 205, out./dez.

3992, p. 19-35. 3 Ver REIS, Heraldo da Cosra, capitulo Aspectos da Gestão Orçamentária e Financeira, p. 43-56 e capítulo Gestão Financeira, p. 119-144, do livro Contabilidade e Gestão Governamental Escudos Especiais Rio de Janeiro: ISAM, 2904-

I Comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal

Esta concepção de orçamento que permeará toda a estrutura deste traba lho, porque ela é básica à Administração Pública moderna e tem sido o funda mento da propagação que vimos fazendo através de nossos estudos.

Gomo é sabido e já foi dito acima, a lei abrange a Uniãp, os Estados» os

Municípios e o Distrito Federal, o que possibilita a existência de normas homogêneas para todo o país e facilita a obtenção de dados estatísticos finan ceiros e de realização dos programas.de trabalho, bem como a consolidação dos orçamentos e balanços do setor público brasileiro.

A remissão à Constituição do Brasil é ainda à do texto de 1946, mas a Constituição de 1988 alterou-lhe substancialmente a redação, como se pode ver a seguir:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar con~ correntemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; I - orçamento.

Depreende-se, do entendimento do caput do artigo mencionado, que os

Estados e o Distrito Federal poderão legislar concorrentemente com a União sobre matérias orçamentária e financeira.

Entretanto, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, que não excluem a competên cia suplementar dos Estados. No caso de inexistir 'tal lei federal sobre normas gerais, os Estados e o

Distrito Federal exercerão a competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades. Quanto a este fato, toma-se desnecessário o exercício dessa competência plena, porquanto a presente lei continua em plena vigência até que outra venha revogá-la expressamente.

De acordo com o art. 30, I, da Constituição do Brasil, o Município pode rá legislar suplementarmente, no que couber, à legislação federal ou estadual. Neste caso, o Município pode estabelecer, por lei, normas específicas de con trole interno e de administração financeira e orçamentária e de contabilidade.

É necessário esclarecer que o § 9®, do art. 165, da Constituição determi na que caberá a lei complementar:

1 - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plnrianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

Heraldo da Costa Reis Or T , , Tr .OL jose Teixeira Machado Junior

I - estabelecer normas de gestão financeira e patrimoniafãdministração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funciona mento de fundos.

A Lei Complementar, acima mencionada, disporá sobre critérios e for mas de liberação dos recursos dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público, conforme determina o artigo 168 da Constituição Federal. No âmbi to dos Municípios, as relações financeiras Executivo / Legislativo submetem- se às disposições do art. 29-A, incisos e parágrafos respectivos, da Constituição da República.

Assim, pois, enquanto a lei complementar mencionada não for aprovada, as normas desta lei continuam em pleno vigor, não podendo ser modificadas a não ser por lei de igual hierarquia e não por lei de diretrizes orçamentárias como vem acontecendo atualmente.

E necessário que se esclareça que o dispositivo ora comentado traz à luz um princípio muito estudado em contabilidade privada, mas não lembrado nos estudos da contabilidade e do orçamento governamentais: o princípio da entidade.4

Esse princípio se fundamenta no fato de que o orçamento e a contabili dade são instrumentos que possibilitam informações sobre transações/opera ções das entidades jurídicas governamentais, tais como expressas no caput do artigo, inclusive das suas fundações, autarquias, empresas públicas e socieda des de economia mista, as quais produzem reflexos sobre os respectivos patri mônios.

Entretanto, e esta observação é importante, o Estado (em sua acepção ampla) é também um ente econômico, além de social, daí por que os orçamen tos de todas as organizações governamentais serem aprovados por uma só lei,. conforme o.disposto no art. 165,.§ 5°, da Constituição da República, que lança as bases do orçamento e dos balanços consolidados.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, algumas normas pas sarão a reger certos procedimentos regulados por esta lei.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, há muito exigida pela sociedade e como a sua denominação indica, dispõe sobre normas de Finanças Públicas, conforme o Capítulo I, do Título VI da Constituição da República. Entre tanto, ela vai além, posto que abraça procedimentos de natureza técnico-eco-

4 Ver REIS, Heraldo da Costa, Capitulo Princípios fundamentais de contabilidade (Resolução n° 750/93 do Conselho Federai de Contabilidade), do livro Concabil idade e Gestão Governamental Rio de Janeiro: IBAM, 2004.

y Comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal nômica que envolvem análise do custo-benefício, análise do Fluxo de Caixa, contabilidade financeira melhor planejada, contabilidade gerencial para pos sibilitar informações para a avaliação de desempenho sob os enfoques da efi ciência, da economicidade, da eficácia e da efetividade.

Sujeitam-se às normas da lei de Responsabilidade Fiscal os gestores dos

Poderes constituídos de todas as unidades da Federação, ou seja, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.

Capítulo I DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 2a A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e des pesa, de forma a evidenciar a política econômico-.fínanceira e o pro grama de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anuaJidade.

§ ls Integrarão a Lei de Orçamento: L Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do

Governo; JL Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as

Categorias Econômicas, na forma do Anexo 1; JH. Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legisla ~ ção; IV. IV.Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Adminis tração. § 2o Acompanharão a Lei de Orçamento:

X Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos íimdos especiais; ü Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos 6 a 9; e m. Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Go verno, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

Este artigo é de suma importância, porque nele se encontram os funda mentos da evidenciação orçamentária, ou seja, a lei de orçamento deverá evi denciar a política econômico-fínanceira e o programa de trabalho do Governo, os quais devem ser executados por órgãos das Administrações dire

Heraldo da Costa Reis T ~ . . , , T, .OC José leixeira Machado junior ta e indireta. No entanto, tal redação poderia, no nosso entendimento, ser mais ampla, por exemplo:

Os orçamentos públicos conterão a receita e a despesa classificadas, de forma a evidenciar as políticas e os programas de trabalho do Governo, em congruência com os objetivos da entidade jurídica.

■ Em realidade, este artigo sofreu profunda modificação em razão do que dis põem os § 52 ao 8® do art 165, da Constituição do Brasil, que restabelece a obe diência aos princípios mencionados no seu contexto, quais sejam, entidade jurí dica e econômica, universalidade, unidade orçamentária e, ainda, exclusividade.

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