Augustinho Vicente Paludo - Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária - Ano 2010, Notas de estudo de Contabilidade

Baixe Augustinho Vicente Paludo - Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária - Ano 2010 e outras Notas de estudo em PDF para Contabilidade, somente na Docsity! S É R I E P R O V A S E C O N C U R S O S Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER CAMPUSC 0 N C U R S 0 5 © 2010 , Eisevier Editora Ltda. . Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n2 9 .6 1 0 , de 19/02/1998 . Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escriio da editoro, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quoisquer outros. Copidesque: Vânia Couíinho Santiago Revisão: Hugo Corrêa Editoração Eletrônico: SBNIGRI Artes e Textos Ltda. Coordenador do Série: Sylvio Mofto Eisevier Editora Ltdo. Conhecimento sem Fronteiras Rüci Sete de Setembro, 111 - 16* andor 20050-006 - Cenlro - Rio de Janeiro - RJ - Brasil Rua Quintana, 753 - 8C andar 04569-011 - Brooklin - Sõo Paulo - SP ~ Brasil Serviço de Atendimento oo Cliente - v 0800-0265340 • sac@elsevier.com.br • ISBN 978-85-352-3556-2 Nota: Muito zelo e técnico foram empregodos na edição desta obra. No entanto, podem acorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceituo!. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a com unicação'1 ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editoro nem o autor ossumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessòos ou bens, originados do uso desta publicação. ' > CIP-8rosil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ P21 3o Paludo, Augustínho Vicente Orçamento público e administração financeira e orçamentário / Augustinho Vicente Paludo. - 1. ed. - Rio de Janeiro : Eisevier, 2010 . 392 p. — (Provas e concursos) Inclui bibliografia ISSN: 978-85-352-3556-2 ). Finanças públicos - Brosü. 2 . Admirust/açõo financeira — Brosil. 3 . Orçomento - Brosil. 4. Adm inistração pública - Brosil. 5 . Serviço público - Brasil - Concursos. I. Título. 1L- Série. 09-3933. CD D : 330 ,01281 CO U : 336 . !3 {8 l | Sumário Introdução......*...................................... .................... ..............................................1 Capítulo 1 Orçamento Füblico.........................................................................3 1.1. Atividade financeira do Estado............................................ 3 ■ 1.2, Aspectos gerais do Orçamento Público................................ 5 L3. Conceitos.............................................. -............................ 8 1.4. Tipos/Técnicas orçamentárias..........................................~10 1.4.1. Orçamento Tradicional/Clássico..........................10 1.4.2. Orçamento de Desempenho/Funcional...............11 1.4.3. Orçamento Programa................... .........................11 1.4.4. Orçamento Base-Zero........................................... 12 1.4.5. Orçamento Participativo....................................... 13 1.4.6. Orçamento Incrementai................ ............... ..... 14 1.5. Princípios orçamentários......, .......... ..................................16 1.5.1.- Princípio da legalidade........................................16 1.5.2. Princípio da anualidade ou periodicidade......... 17 1.5.3. Principio da universalidade..................................18 1.5.4. Princípio do Orçamento Bruto.............................18 1.5.5. Principio da exclusividade...................................19 1.5.6. Princípio da unidade/totalidade............. ............. 20 1.5.7. Princípio da especificação ou especialização......21 1.5.8. Princípio da não afetação das receitas..................21 1.5.9. Princípio da publicidade.:................................... 22 1.5.10. Princípio do equilíbrio....,....................................22 1.5.11. Princípios do planejamento e da programação....23 1.5.12. Princípio do não estorno............... ’...................23 .1.6. Histórico............................................................................24 1.6.1= Histórico do Orçamento Público no Brasil ......... 24 Apresentação Passou o tempo em que bastava decorar os conceitos para o acerto de questões erri concursos.  ampliação da concorrência por uma vaga no serviço público forçou as bancas de concursos a elaborarem questões mais difíceis, envolvendo também conhecimentos práticos. Este livro une os conhecimentos práticos do autor com sua experiência como professor, e traz inúmeras dicas importantes para a resolução de questões. Numa linguagem clara e objetiva, facilita o aprendizado e possibilita segurança e acerto de questões nas provas relacionadas com Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária. Também se destina a profissionais que atuam na área de Orçamento e Finanças, podendo ainda ser utilizado para pesquisas acadêmicas. "• O au to r Capítulo 2 Capítulo 3 C a p ít u l o 4 1.7. Orçamento Programa no Brasil......................................... 29 1.8. Composição e estrutura do Orçamento Público Atual.........34 1.8.1. Normas da Lei nc 4.320/1964..................... ...... 39 1.8.2. Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal..... .....41 1.8.3. Normas constitucionais sobre Orçamento Público................................................................42 Lei O rçamentária Anual....................................... .......................51 2.1. Elaboração da proposta orçamentária ....... ..... ........52 2.1.1. Papel da Secretaria de Orçamento Federal.... ... 53’ 2.1.2. Papel dos órgãos setoriais............................. .....56 2.1.3. Papel das Unidades Orçamentárias............... 58 2.1.4. Detalhamento da proposta - momentos - SidorNet....................................................... .....60 2.1.5, Análise final e consolidação da proposta orçamentária............................ ;............ ...62 2.1.6. Orçamento das Estatais Independentes!..... 64 2.1.7. Alteração para 2010.................... ................. .65 2.2. Aprovação legislativa ................:....... ............................. \;..67 Lei de D iretrizes O rçamentárias - L D O .......... ....................... 73 3.1. Conceito e competências constitucionais ..v.........................74 3.2. Vigência.................................................................. .r..........76 3.3. Atribuições conferidas à LDO pela LRF ......... .76: . 3.4. Metas de resultado primário e nominal...-..^......... 79 v Plano Plurianual - PPA ......................... .......................................81 4.1. Conceito....................................................... .........................81 4.2. Regionalização............................................. ............................82 4.3. Vigência................................................... .............. ................. 83 4.4. Modelo de gestão...................................................a............. 84 4.5. Etapas................................... ...v............ ..............••••............ 87 4.5.1. Elaboração.............- h .......... ......87. 4.5.1.1. Base Estratégica.......................................................... 88 4.5.1.2. Organização por Programas...... ...........89 4.5.2. ImplemenLação............í . : . . ..........,:,.:;;..vn” :r91 4.5.3. Monitoramento............. ........................... ............. 91 4.5.4. Avaliação................... :............................. ..93 4.5.5. Revisão..................................... ... 94 . 4.6. Histórico dos PPAs............................. .............................. :,.95- 7.5.1.. Planejamento......................................................... 193 ____ _ =; ' 1.5.2.. , Execução..............................................v............. 195 .y 7.5.2.1. Empenho....................... ........................ 195 1.5 .2 .2 . Liquidação............................................ 200 7.5.2.3. Pagamento.............................................202 7.5.3. Controle e A va liação .......................................... 203 , ■ 7.6. Dívida Passiva................................................ ...................... 204 Capítulo 8 . Créditos Adicionais........ .............................................................209 ’ 8.1. Tipos de créditos orçamentários.......................................... 211 . 8.1.1. Créditos suplementares......................................... 212 • . . 8.1.2. \ 'Créditos çspéciais........ ............................... .......213 . 8.1.3. . Créditos extraordinários...................... ...............215 ■ ’ • 8.2. . Fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais.......219 Capítulo 9 . Restos a Pagar .............................................................. ............223 9;1. Classificação...... ...................................................................224 ‘ ■ :-9,2: Vigência........ .........................................................................225 . 9.3. Prescrição.............................................................. .... ...........226 9.4. Despesa orçamentária x pagamento extraorçamentário ....227 Capítulo 10 , . Despesas de exercícios anteriores..............................................229 Capítulo 11 . Suprimento de Fundos....... ........... ...............................................233 í l . l . Não pode conceder suprimento................... .......... ............234 11.2. Tipos de suprimento...................................... :...................235 ' 11.3. Concessão, utilização e prestação de contas...............235 ■ ;11.4. Responsabilidade pelo suprimento..................................... 239 11.5. Regras específicas para suprimento via cartão corporativo.... 240 Capítulo 12 . Noções de programação financeira e descentralizações......243 . 12.1. Elaboração e aprovação da programação financeira.'.......... 248 12.2. Descentralização de créditos e recursos............'................ 251 :Capítulo 13. Transferências ..................... ,................................255 .. 13.1. Categorias de transferências.................................................256 .13.2. Diferenciação entre transferência e descentralização..........259 Capítulo 14 - Noções de Siafi.................... ......... .............. .............. .............. 261 ' ■ ' 14 . 1 . Objetivos.... . .............. ..................................................... 262 14.2. Formas de acesso............................................................. 263 -14.3. Modalidades de uso.................. .......................................264 14.4. Níveis de acesso................................................................265 14.5. Evento............... '.V.....................................................:.... 266 14.6. Segurança................. .......................................................267 14.7. Conceitos utilizados pelo Siafi...................... :..................268 14.8. Principais documentos.................................................... 269 Capítulo 15 Conta Ünica do Tesouro Nacional...........................................271 15.1. Documentos de Entrada e Saída...................................... 273 Capítulo 16 Noções de Sid o r ..................................... 7. . . . ............. ..... 277 Capítulo 17 Exercícios....................................... ........... ........... ..... ................. 281 17.1. Exercícios: Orçamento ~ Capítulos 1 e 2 .... .'.281 17.2. Exercícios: LDO, PPA e Ciclo - Capítulos 3, 4 e 5 303 17.3. Exercícios: Receita - Capítulo 6................ ...'................. :.31S 17.4. Exercícios: Despesa - Capítulo 7 .......:............................330 17.5. Exercícios: Créditos Adicionais- Capítulo 8..,....;,..,........ 344 17.6. Exercícios: Restos a Pagar e Despesas de £?cercícíos ; Anteriores - Capítulos-9 e 10............. ............................. 350 17.7. Exercícios: Suprimento de Fundos - Capítulo 11,.......... 354 17.8. Exercícios: Programação Financeira, Descentralizações - e Transferências Orçamentárias - Capítulos 12 é 13...... ..356 17.9. Exercícios: SiaE, Conta Única e Sidor - Capítulos 14, 15 e 16.......... .... ................................ ....... 360 G a b a r it o s .............................................................................. ............................365 R e f e r ê n c ia s b ib l io g r á f ic a s 369 Introdução Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária é matéria es­ sencial em grande parte dos concursos de nível superior dos Poderes Executivo, Legislativo e ãrea-meio do Poder Judiciário. Em muitos deles é a matéria mais importante (consultor de Orçamento do Senado), em outros, uma das principais. Exemplo; concursos para o ciclo de gestão do Poder Executivo, Tribunal de Con­ tas da União, Senado, Câmara Federal e cargos equivalentes no Distrito Federal e nos Estados. . Com experiência de quase vinte anos, no âmbito federal, na área-de Planeja­ mento, Orçamento,. Finanças e Contabilidade Pública, e seis anos como diretor dessa área, decidi, novamente, participar de concursos públicos. Fiquei estupefato! Todo o conhecimento que eu tinha (de prática) não era suficiente para responder às perguntas sobre a matéria. Por outro lado, percebi que.só o conteúdo dos livros não bastava para respon­ der às questões, às.yezes erg necessário também entender o funcionamento cio processo orçamentário e de Administração Financeira e Orçamentária. 'A maior dificuldade foi-identificar e selecionar livros cie boa qualidade, com linguagem de fácil entendimento e conteúdo correto, de modo que: estudando, pudesse aprender; aprendendo, pudesse responder às questões; e, respondendo, pudesse acertar.' Minha experiência como professor permitiu unir os conhecimentos práticos que tinha, com os conhecimentos direcionados a concursos públicos que aprendi, e transformar tudo'num livro. Este livro reúne conhecimentos práticos, teõricos e de docência, além de trazer inúmeras clicas para'concursos, e chega:com esta finalidade: facilitar o aprendizado e possibilitar a segurança e o acerto de questões na hora de provas relacionadas com Orçamento PúlpUco e Administração Financeira e Orçamentária. Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustínho Vicente Paludo E L S E V IE R Intervenção na economia O Governo intervém na economia para garantir dois objetivos principais: estabilidade e crescimento. Visa também corrigir as falhas de mercado e as distor­ ções, manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, aumentar o nível de emprego etc. Política Econômica é a forma pela qual o Governo intervém na economia. Essa intervenção ocorre, principalmente, por meio das políticas fiscal, monetá­ ria, cambial e regulatória, e tem como principal instrumento de intervenção o Orçamento Público. As finanças públicas fazem parte da economia e se referem especificamente às Receitas e Despesas do Estado, que são objetos da política fiscal. Teoria das Finanças Públicas A teoria das finanças públicas trata dos fundamentos do Estado e das funções de governo, e dã.suporte teórico (fundamentação) à intervenção do Estado na eco­ nomia. De forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do Governo, o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do gasto público. As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estágio de wdfare economics ou Estado de Bem-Estar Social, através do livre merca­ do, sem interferência do Governo. As falhas de mercado normalmente citadas são: Existência dos bens públicos - bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex.: rua, praça, segurança pública, justiça). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa utilizando um bem público não tira o direito de outra também utilizá-lo. Existência de monopólios naturais - monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex.: água, energia elétrica). O Governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores. Externaiidades - uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externaíidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e à geração de empregos, e é uma externaíidade positiva por au- memar o bem-estar e diminuíra criminalidade. O Governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalídacles negativas e incentivar atividades causadoras de externaiidades positivas; CAMPUS Capítulo 1 — Orçamento Público Desenvolvimento, emprego e estabilidade - há regiões que não se desenvol­ vem sem a ação do Estado - principalmente nas economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, como o BNDES, criar postos de trabalho e buscar a estabilidade econômica. Funções Orçamentárias Para atingir esses objetivos, o Governo intervém na economia, utilizando-se do Orçamento Público e das funções orçamentárias. As três funções orçamentárias clássicas apontadas pelos autores são; Função alocativa - relaciona-se à alocação de recursos por parte do Govemo a fim de oferecer bens e sei-viços públicos puros (ex.: rodovias, segurança, justiça) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes; bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde); e criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores, corrigir imperfei­ ções no sistema de mercado (como oligopólios) e corrigir os efeitos negativos de extemalidades. Função distributiva - visa tomar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e de transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocaçãó de recursos em camadas mais pobres da população etc. (ex.: Fome Zero, destinação de recursos para o SUS, que é utilizado por in­ divíduos de menor renda). Função estabilizadora - é a aplicação das diversas políticas econõmico- financeiras a fim de ajustar o nível geral de preços, melhorar o nível de emprego, estabili2ar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limitação etc.). 1.2. Aspectos gerais do Orçamento Público O Orçamento anual da União é composto pelos orçamentos: Fiscal, da Seguri­ dade Social e de Investimento das Estatais. Ele prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e judiciário.- ' Nenhuma despesa poderá ser realizada se não estiver autorizada no orçamento anual, na LOA, e todas as despesas devem ser inseridas no orçamento sob a forma de programas. Orçamento Público c Administração Financeira e Orçamentária — Augustínho Vicente Paludo E LSE V IE R O Orçamento Público expressa o esforço do Governo para atender à programa­ ção requerida pela sociedade, a qual é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos. Dimensões Segundo a Consultoria de Orçamento do Senado Federal,2 o Orçamento Público apresenta três importantes, dimensões, todas de interesse direto para a sociedade. Dimensão jurídica - o Orçamento Público tem caráter e força de lei, e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e ágentes públicos - no tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do Orçamento Público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação esansão presidencial como qualquer outra lei. Dimensão econômica - o Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio do qual o Governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas . selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto, de vista da eficiência econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos microeconõmicos e setoriais, quanto as variáveis macroeconômi­ cas'relativas ao nível de inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão orçamentária. Dimensão política - é corolário dâ dimensão econômica. Se o Orçamento Público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e gestão do orçamento embute, necessariamente,, perspectivas e interesses conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos inúmeros segmentos sociais. Antigamente, o orçamento era apenas um meio de controle político do'legis­ lativo sobre o executivo, mas tanto a finalidade quanto os conceitos evoluíram e o Orçamento Público tornou-se bem mais abrangente que a simples previsão de receita e fixação de despesa. O orçamento moderno é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um- período de tempo definido, o programa de operações do Governo e os meios de financiamento desse programa. O orçamento evoluiu para um instrumento básico de administração e, dessa forma, cumpre mu-itas funções, dentre as quais a de ser instrumento de con- Scnado Feder;il, Consulíomr dc 0 ‘ çiiinciHo, Fiscalização c Coním k. Disponível em: hup:/Avww.seniido.gov.br/sf/ CAMPUS Capítulo t — Orçamento Público 9 Em sentido amplo, Orçamento Público é um documento legal que contém a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um governo, em um determinado exercício financeiro. O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a lei que abrange a previsão da receita e a fixação de despesa para um determinado período de tempo. Nesse conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população - o orçamento é apenas um ato que aprova previamente as receitas e despesas públicas. Numa visão moderna, o orçamento é um programa de Governo proposto pelo .executivo à aprovação do Legislativo. É um plano político de ação governamental para o-çxercicio seguinte. Para o professor Aliomar Baleeiro, o Orçamento Público 1 é o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo por um certo período e, em por menor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei’13 Quando nos referimos ao processo orçamentário, em 2001, afirmamos que “o Orçamento Público é um processo, contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros os planos e programas do Governo, ajustando o ritmo de sua execução à efetiva arrecadação dos recursos previstos”.4 De acordo comjames Giacomoni, o orçamento anual constitui-se em instrumento de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas".5 O Orçamento Público é um instrumento do planejamento e da administração que garante créditos orçamentários para tornar possível as realizações das ações, que, por sua vez, possibilitarão o alcance dos objetivos dos programas. O Orçamento Público materializa-se numa lei, a LOA - Lei Orçamentária Anual. A LOA é o instrumento por meio do qual o Governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos que pretende realizar durante o ano. A LOA é um documento anual (uma lei) elaborada pelo Executivo e aprovada pelo Legis­ 5 BALOEIRO, Atomctr. i>p. tií. p. 337. ■* PALU D Q . Augustinho V O Oixomcnlo PúWía» /umi //tvfsiiiiitninx cm Infiwiihúico ■: a Pivsfitauí Jiuhcliiuntcii Rcvisia Spci. Curitiba, 2002. ' GIACOMONI. James. Or<.«unt-irfi> Público. 14-' -.'d. sfio Pnutõ: Altas, 2008, p. 213- Série Provas e Concursos Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustínho Vicente Paíudo ELSH V IH R lativo, pela qual ficam autorizadas as despesas públicas e previstas (estimadas) as receitas orçaméntárias. A Lei Orçamentária Anual é conhecida como a lei . dos meios porque é um “meio” paira garantir créditos orçamentários e recursos financeiros para a realização dos planos, programas e projetos. 1.4- Tipos/Técnicas orçamentárias I -4-1 - Orçamento Tradicional/Clássico ,0 Orçamento Tradicional é um documento de previsão de receita e autorização de despesas com ênfase no gasto. É um processo orçamentário em que'apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Esse orçamento refletia apenas os meios que o Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua-finalidade era ser um instrumento de controle político do Legisla­ tivo sobre o Executivo - sem preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população. O Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar .e quanto seria gasto, e não se questionavam objetivos e metas do Governo. Percebe-se que o aspecto jurídico do orçamento era mais valorizado que o aspecto econômico. O critério utilizado para a classificação dos gastos era a Unidade Administra­ tiva (classificação institucional) e o elemento de despesa (objeto do gasto)', e as projeções eram feitas em função dos orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo nas mesmas falhas e na perpetuação dos.erros. . O professor James Giacomoni ensina que rio Orçamento Tradicional, ,;o aspec­ to econômico tinha posição secundária e as finanças, públicas caracterizavam-se por sua ‘neutralidade1 „ pois o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume dos gastos públicos não chegava a pesar significativamente em termos econômicos”.6 Foi baseado no Orçamento Tradicional que surgiu o rótulò de “lei de .meios”, haja vista que o orçamento era.classificado como um inventário dos “meios” com os quais o Estado contava para levar a cabo suas tarefas - sem preocupação com os fins (resultados). Naquela época, mais que agora, o que determinava a. obtenção de créditos orçamentários era a “força política”. “ GIACOM ONI, James. op. dl. p. 55. CAMPUS Capítulo I — Orçamento Público 1.4.2. Orçamento de Desempenho/Funciona! O Orçamento de Desempenho representa uma evolução do Orçamento Tradi­ cional; buscava saber o que o governo fazia (ações orçamentárias) e não apenas o que comprava (elemento de. despesa). Havia também forte preocupação com os custos dos programas. A ênfase é no desempenho organizacional, e avaliam-se os resultados (em termos de eficácia - não de efetividade). Procura-se medir o desempenho através do resultado obtido, tomando o orçamento um instrumento de gerenciamento para a Administração Pública. É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Não havia ainda a vinculação com 0 planejamento e o critério de classificação foi alterado para incorporar 0 programa de trabalho e a classificação por funções. Segundo James Giacomoni, 2008, 0 “Orçamento de Desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para a tingir aqueles objetivos e dados quanti­ tativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa”.7 i .4 .3 . Orçamento Programa Esse orçamento foi determinado pela Lei nfi 4.320/1964, reforçado pelo Decreto- Lei nG 200/1967, teve a primeira classificação funcional-programática em 1974, mas foi apenas com a edição do Decreto na 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se tomou realidade. O Orçamento Programa é o atual e mais moderno Orçamento Público, está intimamente ligado ao planejamento, e representa o'maior nível de classificação das ações governamentais. ATENÇÃO O programa representa 0 .maior nível de classificação das ações de Governo, enquanto que a função representa 0 maior nível de agregação (classificação) das despesas. O Orçamento Programa é um plano de trabalho que integra - numa concepção gerencial - planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A ênfase é nas realizações. 7 G1ACOMONS. Jnmes. op. ci£. p. 162. Séfie Provas e Concursos Sé fie Pr ov as c Co nc ur sp s 14 Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Pai tido ELSEVIER perceber que o “buraco de sua rua” é menos importante que a construção de um posto de saúdê. no bairro vizinho. O principal benefício do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado-sociedade com fortalecimento da democracia. Nesse processo, o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública. Vale ressaltar que somente são colocados para decisão da população os recursos disponíveis para investimentos (parte deles), e a participação do cidadão ocorre no momento de elaboração e muito timidamente na fiscalização dé sua execução. Os municípios pioneiros nessa técnica foram Porto Alegre-RSe Santo André -SP, na gestão 1989-1992. Esse mecanismo foi reforçado pela LRF; art. 48, parágrafo único: “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos”. A partir da elaboração do PPA-2004-2007, o Governo Federal procurou ampliar os meios de participação da sociedade na elaboração, implementação e controle dós orçamentos, mas ainda não se pode falar em Orçamento Participativo no âmbito federal. Nesse mesmo sentido, em-2009, a Câmara dos Deputados através das audiências regionais para debate sobre o Orçamento Público, pretende estimulara participação direta da sociedade na suã elaboração, mas ainda está muito distante de configurar esse tipo de orçamento. . . 1.4.6. Orçamento Incrementai Segundo 0 glossário da STN, Orçamento Incrementai é o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incrementai é aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual, para 0 ano- seguinte, considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis.. Ainda é utilizado no Brasil, e através de negociação política procura aumentar o orçamento obtido 110 ano anterior. Compõe-se de elementos como receitas e gastos de anos anteriores, os quais serão ajustados por algum índice oficial para se chegar aos valores atuais. Pode haver pequenas alterações quanto às metas. Como aspecto positivo, esse orçamento exige pouco tempo e pouco esforço para sua elaboração, pois basta comparar os itens atuais com as informações do exercício anterior. Como aspecto negativo, ele impossibilita a correção de falhas existentes no processò, repetindo, assim, os mesmos erros. CAMPUS Capítulo I — Orçamento Público É possível identificar algumas características desse tipo de orçamento: as ações não são. revisadas anualmente, logo não se compara com outras alternativas possí­ veis; é baseado no orçamento do último ano, contendo praticamente os mesmos itens de despesa, com aumentos e diminuições de valores; o incremento de valores ocorre mediante negociação política; é uma técnica rudimentar que foca itens de despesas em vez de objetivos de programas. Analisamos esse orçamento somente ao final do item, porque não consideramos o Orçamento Incrementai como uma técnica orçamentária. Um servidor inexpe­ riente, com pequeno treinamento, poderia elaborar esse tipo de orçamento com a mesma precisão de um profissional experiente. O quadro a seguir especifica os tipos/técnicas orçamentárias, mas quanto às características, foram apontadas apenas as que refletem as diferenças e permitem a comparação entre essas técnicas orçamentárias e/ou tipos de orçamentos. iÓRÇAW ÍENl t f i P Ü B L IÇ O S I i f f ig ô W É g i id  s - FINALIDADE ÊNFASE • CLASSIFICAÇÃO r CARACTERÍSTICAS : \ ; L * * ^ Nenhuma vinçüjação com 1 p , Institucional planejamento }?V ■ ■■"■ ̂ ' i w. Não utilizava-indicadores de * 1 -1 ■ ' »’ i"" r\ '■ - ", - ■ Objeto do • " Gasto | resultado Controle Político ' i ■ Va lonzação do aspecto Jurídícò - - Eiemento de - Despesa\ v . Neutralidade èm relação à econorriià..; . . ” i • - : Alocação de recursos, pa ra -; - : . aquisição dè meios' V ’ ; . Controle Político Desempenho | v jn s titu c io n a iír j. • . Alguma.utilização de . v . ' indicadores' ;;;instrú!Tiento'tía’. :,;C a te g o r Í3 ,V Nãò hayia .yinculaçâo cdm . IlifiítflS Administração ■ • - . Econômica \ ' - • • . planejamento : ' • .Instrum ento de Intervenção na Economia Resultados Por Programas- Preocupação com os custos dos ' programas. ' ’ * í Af T z j (eficácia) Por Funções Apresenta propósitos e objetivos para os gastos Controíe Político Realizações : Institucional Elo de união entre Planejamento e Orçamento 'i Instrum entoda-^ Administração Funcionai identificação clara de objetivos • PROGRAMA Resultados {eficácia e : efetividade) | Natureza da Despesa Utilização sistemática de indicadores „ - - r Instrumento de intervenção na Economia Estrutura Programática Indicação do custo total dos programas ■- Categoria de Programação Avaliação e anáiise técnica das alternativas Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paiudo ELSEV1ER TIPOS/TÉCNICAS ■ FINALIDADE - ÊNFASE ’ CLASSIFICAÇÃO CARACTERÍSTICAS • • - ' ’ BASE-ZERO—>- i-- '■ Controle dos gastos excessivos ou desnecessários Eficiência na Alocação dos Recursps Não Considera Importante Não valoriza prioridades históricas Exige justificativa detalhada ; para cada despesa Instrumento da Administração para a Seleção das Melhores ■ Alternativas ’ , Análise e avaliação de todas as despesas : ' . Pode proporcionar.redução; . V ' ■ de gastos " ’ . V •' PARTICIPATIVO -Promoção da . Cidadania • Despésas com - Investimen­ tos Não Considera importante,. Participação direta.dos cidadãos Decisão das prioridades peta ' população íocal • Fortalecimento da Democracia, • Não é evolução de outras / y técnicas - é experiência nova . 1NCREMENTAL Controle Político " Itens de ’ • Despesa : , Institucional É baseado no orçamento anterior ' Não ná comparações com •. -v :; alternativas Manutenção das^; Atividades; ‘ Incremento de dotações •v i'Elemento, de-.., ^ " ' ■ Despesa Incremento mediante barganha ; política. ; y y : ' Técnica rudimentar'que foca itens; de'despesa em. vez de objetivos" Quadro ) - Tipos/Técnicas Orçamentárias. 1.5. Princípios orçamentários Maria Sylvia Di Pietro ao tratar dos princípios administrativos, ensina que “princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas subsequentes'’.9 Os princípios orçamentários são regras válidas para todo o processo orçamen­ tário, mas não têm caráter absoluto, visto que apresentam exceções. 1.5.1. Princípio da legalidade Por este principio, o orçamento anual, ao final de sua elaboração, deve ser aprovado pelo Poder Legislativo respectivo, tomando-se uma lei. Também devem ser objeto de lei as Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual (art. 165 da CF/19S8). O orçamento anual materializa-se numa lei, a LOA - Lei Orçamentária Anual, e nenhuma despesa poderá ser realizada se não for autorizada pela LOA ou me­ diante créditos adicionais. ” Di PIETRO; Maria Silvia Zimelta. Díj^ííi) .‘Wnimisíniíaij. 2 l* ed. São Paulo: Atlas, 200/. p 61. CAMPUS Capítulo I — Orçamento Público princípio: “As cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber." v.-y,-ATEIS! ÇÃO H>vTanto o- princípio: da universalidade como o do .Orçamento :>,x. ;-/pBrutq0contêm ‘-todas as receitas, è todas as dgspesasV^AídtféTe^^ .':̂ :- emrque-.apenas.o-,último contém a expressão:, “pelos seus totais!’;/: * ] .5.5. Princípio da exclusividade De acordo com o § 82 do art! 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamen­ tária Anual não conterá dispositivo -estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas, nos termos da lei. . • A Lei de Orçamento deverá tratar apenas de matéria financeira, excluindo-se dela qualquer outro dispositivo estranho. Assim, não pode o texto da lei orçamen­ tária instituir tributo, por exemplo, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação de despesa. Claudiatio Albuquerque, Mareio Medeiros e Paulo H. Feijó, explicam que o princípio da exclusividade foi consagrado pela reforma constitu­ cional de 19-26 e sua adoção visava pôr fim às chamadas “caudas orçamentárias” ou, como- Ruy Barbosa denominava, “orçamentos rabílongos”. Segundo esse princípio, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária, não incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre os assuntos estranhos alguns tratadistas citam a tentativa de incluir a “lei do divórcio” no projeto de lei orçamentária. Isso se dava em face da celeridade do processo de discussão, votação e aprovação ,da proposta orçamentária.11 Exceção: Autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da .receita (ARO ou outra ope­ ração de crédito). " A LB U Q U ER Q U E , C laudiano; M ED EIR O S . Mareio; F E IJÓ . Paulo H . Gcsíâo rfc FimmçnsPlíMiccis. 2i ed. Brasília: Edição do Aulo r, 2008 . p .197. Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Auguslinho Vicente Pstudo ELSEV1ER l .5.6. Princípio da unidade/totalidade O princípio da unidade ensina que o orçamento deve ser uno, ou seja, no âm­ bito de cada esfera de Governo (União, estados e municípios) deve existir apenas um só orçamento para um exercício financeiro. Cada esfera de Governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existem o Orçamento da União, o de cada estado e o de cada município. ÁTENÇÃO O que configura esse. princípio é a esfera. de Governo/ unidade da Federação, (que deve ter apenas um único orçamento anuai), e não órgão/Unidade Orçamentária. Esse princípio, contido no art. 2- da Lei nc 4.320/1964, foi consagrado na Constituição Federal (art. 165, § 5-) que determina: A Lei Orçamentária Anual compreenderá: I - o Orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; il - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indireta­ mente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vim̂ lados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos, pelo Poder Público. Luiz Rosa Jvmior explica que “a concepção tradicional do princípio da unida­ de significava que todas as despesas e receitas do Estado deveriam estar reunidas em um só documento”. Esse mesmo autor explica ainda que "a Constituição de 19S8 cleu uma concepção mais moderna ao princípio da unidade, ao dispor, no § 5- do art. 165, que a lei orçamentária compreende: a) o Orçamento Fiscal; b) o Orçamento de Investimento; c) o Orçamento da Seguridade Social". Também é denominado princípio da totalidade em face de ser composto pelos: Orçamento Fiscal; Orçamento de Investimento; Orçamento da Seguridade Social - e ao mesmo tempo consolidar os orçamentos dos diversos órgãos e Poderes de forma que permita a cada Governo uma visão gerai do conjunto das finanças públicas. liO í-A |l !N !O R . I.lií; C..F d:i. Mihimíi/ Jr Din-ifii Fín,ih<.viíí>i‘ Tiiímfti! in. ! i-ti. R io ..te l.meim' Rcív>v:u\ 2005. p 8-!-?,r> CAMPUS Capítulo ! — Orçamento Púbiíco 1.5.7. Princípio da especificaçao- ou especializaçao Essa regra opõe-se à inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação, e ainda, o início de programas ou projetos não incluídos na LOA. Esse princípio está consagrado no § Ia do art 15 da Lei ns 4.320/1964; “Na lei de orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos; § l 2. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, mate­ rial, serviços, obras e outros meios de que se serve a Administração Pública para consecução dos seus fins”. Também encontra amparo legal no art. 5a da Lei nfi 4.320/1964: “(...) a lei de orçamento nâo consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único”. Exceção: 1 - art. 20, parágrafo único, da Lei nc 4.320/1964: . Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações flobais, classificadas entre as Despesas de Capital. 2 - a r t . 5a, 111, b, da LRF, a reserva de contingência, que é uma dotação global para atender passivos contingentes e outras despesas imprevistas. 1.5.8. Princípio da não afetação das receitas O princípio da não afetação da receita veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, e está definido na Constituição Federal. São vedados: Ârt. 167, IV — a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os aris. 158 e 159, a destjnação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 26,212 e 37, XXÜ, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. !6S, § 82, bem como o disposto no § 45 deste artigo. Sé fie Pr ov as e Co nc ur so s 24 Orç3mento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Psludo ELSEVIER Portanto, o administrador público não pode remanejar ou transferir verbas de 111X1 órgão para outro, nem alterar a categoria de programação sem prévia au­ torização legislativa. Se houver insuficiência orçamentária ou carência de novas dotações, deve-se recorrer à abertura de crédito suplementar ou especial, mediante autorização do Poder Legislativo, contida na própria LOA ou em lei específica de crédito adicional. ATENÇÃO Apenas o professor Lino Martins da Silva,, em seu livro r- Contabilidade governamental, Atlas, 1996, utiliza o conceito de princípios •' . substanciais para identificar os seguintes princípios: anualidade, unidade, ’ universalidade, equilíbrio e exclusividade. /' ; ; • J .6. Histórico No decurso da história, as grandes nações envidaram esforços no sentido de implantar um instrumento de controle das receitas e despesas públicas. No entanto, a Inglaterra deteve, até o final do século XIX,- a maioria das referências no que se refere à técnica de orçamentação pública. O embrião da concepção de Orçamento Público teve origem na Magna Carta outorgada em 1217 pelo rei João Sem Terra, nos seguintes termos: “nenhum tributo ou auxilio será instituído no reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.” Essa determinação foi imposta pela Magna Carta, documento que estabeleceu limites ao poder real, principalmente em relação às questões jurídicas, tributárias e que envolvessem a guerra, e foi resultado de pressões da nobreza inglesa. O rei deveria então consultar um Conselho de Nobres para tomar decisões sobre essas questões. Com o passar dos séculos, esse modelo evoluiu para o controle exercido pelo Poder Legislativo - controle político, que procurava garantir que Õ tributo fosse apenas Tonte de recursos para a solução dos anseios da sociedade administrada, sem cobranças desnecessárias. 1.6. i . Histórico do Orçamento Público no Brasil As mudanças no processo político brasileiro, ocorridas ao longo de seus qui­ nhentos anos de história, causaram impacto imediato nos arranjos constitucionais CAMPUS Capítulo 1 — Orçamento Público que balizam o processo orçamentário. De acordo com Claudiano Albuquerque, Mareio Medeiros e Paulo H. Feijó, “a história da evolução do Orçamento Público está intimamente ligada à evolução das instituições democráticas, à ampliação da complexidade da economia e aos avanços dos conhecimentos, especialmente nas áreas de economia e de administração".13 James Giacomoni, ao tratar da história do Orçamento Público no Brasil, ensina que ainda no período colonial, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania, para o país, usando como motivação o descontentamento em face das disposições tributárias emanadas de Portugal. Ao suspen­ der a “derrama” — cobrança dos impostos atrasados - as autoridades fizeram abortar o movimento, comprovado que havia mais disposição em fugir do fisco português e menos consciência política em prol da independência da Colônia.H Regis Oliveira, resumidamente, ensina sobre o orçamento no Brasil: A Constituição do Império, de 1824, fazia menção ao orçamento. A primeira Constituição Republicana de 1891 determinava ao Con­ gresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro. A Constituição de 1934 dele cuidou em seção específica e a de 1937 transformou-o em ato administrativo. Renasce o orçamento na Constituição de 1946. Competia ao Congresso Nacional com a sanção do Presidente da República, votar o orçamento. O Congres­ so votava o orçamento e o Presidente o sancionava; Com os novos ventos, passa o orçamento a ser visto\não mais como peça financei­ ra, mas como um programa de Governo, através do qual havia de se demonstrar não apenas a elaboração financeira, mas também a orientação do Governo.15 Com a vinda da corte portuguesa ao Brasil, D. João VI iniciou um sistema organizacional nas finanças brasileiras, e com a abertura dos portos tomou-se necessário organizar também a cobrança dos tributos. Na Constituição de 1824, instituiu-se a obrigatoriedade do orçamento formal por parte das instituições do período imperial. Para James Giacomoni "o primeiro ' • A LBU Q U ERQ U E, CLnidi.niiv M ED EIRO S. Mareio: e 1-EtJÔ. Paulo H. op. d l. p. )S>0. 'G IACOM ONI. James. op. p. 7 O. 11 O L IV E IR A . Regis Fernandes de. Mumuii dc Din-iii» FinÉiiiiviip. t; - ecl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 100. Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEYLER orçamento brasileiro teria sido, então, aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830”.16 A Constituição de 1891 trouxe relevante modificação na distribuição das com­ petências em relação à elaboração do orçamento, que passou a ser do Congresso Nacional - mas essa elaboração era feita com o auxílio do Ministério da Fazenda. Nessa Constituição foi instituído também um Tribunal de Contas. James G1ACOMON1 continua relatando: ■Em 1922, por ato dó Congresso Nacional, foi aprovado o Código de Contabilidade da União. Tal norma' e seu regulamento logo baixados . constituíram importante conquista técnica, pois possibilitou ordenar toda a gama. imensa de procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis, patrimoniais etc., que já caracterizavam a gestão em âm­ bito federal.57 ; • O federalismo e a. autonomia dos estados cederam espaço à centralização da maior parte das funções públicas na esfera federal. Essa situação nova apareceu na Constituição de 1934. Nessa Constituição, o tema orçamento ganhou noto­ riedade e a competência para elaboração da Proposta Orçamentária Anual era do Presidente da República, mas tecnicamente continuava sendo organizada pelo Ministério da Fazenda. . A Secretaria de Orçamento Federal,'ao abordar o tema Histórico das Atividades Orçamentárias, relata os fatos desse período: Em 1926, através de uma.reforma na Constituição foi finalmente rea­ lizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo, o que já acontecia na prática. A competência trans­ ferida ao Executivo foi confirmada posteriormente pela Constituição de 1934, depois na Carta Política de 1936 e afinal normatizada pela . Constituição de 1946. Em 1936, importantes inovações foram intro­ duzidas na proposta orçamentária que resultou na Lei na 284, de 28 de outubro de 1936, que veio consolidar essas inovações. Logo em seguida, houve a histórica Exposição de Motivos de 16 de junho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público.Civil ao Executivo, que propôs modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão especializado, incumbido de tratar os problemas orçamen­ ta nos do Governo Federal. Assim, a Carta Política de 10 de novembro G1ACOMON1, James, idern. p. 40. ir G1ACOMON1, James. idem. p. 42. CAMPUS Capítulo I — Orçamento Público 29 Dois pontos merecem ainda destaque: 1 - Na parte técnica, a Secretaria de Orçamento Federal do MPOG vem apri­ morando conceitos e classificações, além da instituição de meios de gestão eletrônica do processo de captação da proposta orçamentária (SidorNet), acompanhamento da execução e dos pedidos de créditos adicionais através do Sidor — Sistema Integrado de Dados Orçamentários que atua integrado com o sistema Sigplan - Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual do mesmo Ministério; 2 - Na parte legal, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe uma mudança cul­ tural para os gestòrès públicos ao exigir gestão responsável, equilibrada e transparente, visando identificar e corrigir desvios capazes de afetar as con­ tas públicas e primando pelo equilíbrio entre receitas e despesas de forma a garantir o cumprimento da meta de superávit primário estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Essa Lei Complementar n2 101/2000, estabeleceu limites para as despesas com pessoal, para o endividamento e a contratação de operações de crédito; ampliou o horizonte para o cálculo e projeção das receitas e despesas; instituiu a exigência de demonstrativo de riscos fiscais, renúncia de receitas, operações de crédito, entre outras, como forma de garantir transparência e dar mais credibilidade ao montante dos valores contidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orça­ mentária Anual. 1.7. Orçamento Programa no Brasil O Orçamento Programa é o atual e mais moderno Orçamento Público. Ele é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos' e metas a alcançar. Apresenta uma visão gerencial e sua ênfase é nas realizações O Orçamento Programa constitui-se no “elo de ligação’' que integra o processo de planejamento e a gestão governamental, visto que o planejamento governa­ mental (PPA) termina com a organização das ações em forma de programas, e o orçamento anual inicia com a utilização das informações contidas nos programas do PPA. Essa técnica de elaboração orçamentária foi determinada pela Lei n- 4.320/1964, reforçada pélo Decreto-Lei nu 200/1967, teve a primeira classificação funcional- programática em 1974, mas foi apenas com a edição do Decreto n15 2.829/1998 e com'a vigência do primeiro PPA 2000-2003 que se tornou realidade. Série Provas e Concursos Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER A primeira lei a tratar do Orçamento Programa foi a Lei ns 4.320/1964. Vejamos o texto dessa lei que estimulava a adoção do Orçamento Programa: Art 1°. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade univer­ salidade e anualidade; Art 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas e objetivos em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se pretende obter com a realização de cada programa. A Lei n2 4.320/1964, apesar de referir-se a programas.de trabalho em diversos dispositivos, não introduziu formalmente a técnica do Orçamento Programa, visto que não criou as condições formais e metodológicas necessárias a sua implantação. O Decreto-Lei ne 200/1967 reforçou a exigência do Orçamento Programa, fazendo menção expressa nos seguintes artigos: Art. 1-, A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômíco- social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na íorma do Titulo III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de Governo; - b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento programa anual; d) programação financeira de desembolso. Art. 16; Em cada ano, será elaborado um orçamento programa, que pormenorizará a etapa do progra­ ma plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Parágrafo único. Na elaboração do orçamento programa serão considerados, além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extraorçamentários vinculados à execução do programa do Governo. Art. 17. Para ajustar o ritmo de execução do Orçamento Programa ao fluxo provável de recursos, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda elaborarão, em conjunto, a programação financeira de desembolso, de modoa assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho. Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao Orçamento Programa e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em consonância com a programação financeira de desembolso. ifer- CAMPUS Capítulo 1 — OfÇ3mento Público O Decreto-Lei nc 200/1967, embora citasse especificamente e diversas vezes a expressão Orçamento Programa, não conseguiu que esta técnica de orçamentação pública fosse consolidada. E a questão é simples: era necessário que houvesse a integração entre o planejamento e o orçamento, que somente veio a ocorrer no final da década de 1990, com a criação do MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. No orçamento de 1967 e 1968 houve certa organização do orçamento em pro­ gramas e subprogramas, desdobrados em projetos e atividades. Mas ainda faltava algo essencial para que pudesse ser considerado Orçamento Programa: a efetiva integração entre planejamento e orçamento. Em 1974, temos a primeira classificação funcional—programática estabelecida pela Portaria n2 9/1974, que estendeu a classificação funcional e programática para todos os níveis governamentais. Essa classificação agregava as funções e subfun- çôes aos programas e subprogramas. Com essa classificação foi dado um passo importante para alcançar a integração entre planejamento e orçamento. Mesmo com a inovação trazida pela'Constituição de 1988, através da instituição do PPA como principal instrumento de planejamento governamental, não visua­ lizamos uma significativa evolução até 1998, quando houve a edição do Decreto na 2.829/1998. e da Portaria MPOG na 42/1999. Com a fusão do Ministério da Administração e o Ministério do Planejamento, criou-se o MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que passou a integrar as funções de plane­ jamento, orçamento e gestão, ampliando os esforços para implantação efetiva do Orçamento Programa. Então, com as normas emanadas do Decreto n2 2.829/1998, foi'elaborado o Plano Plurianual 2000-2003, com a implantação do Orçamento Programa na área federal. A classificação instituída pela Portaria ne 42/1999-MPOG alterou a classificação funcional-programática para a classificação funcional e a estrutura programática. A funcional, destinada quase exclusivamente a possibilitar a con­ solidação nacional das contas públicas, e a estrutura programática, à identificação dos programas, seus desmembramentos em ações e essas ações desmembradas em projetos, atividades e operações especiais. O Decreto n- 2.829/1998 ordenava que na elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003 e dos orçamentos da Uniã.o, a partir do exercício financeiro do ano 2000, toda ação finalística do Governo Federal deveria ser estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. Série Pfovas e C oncursos Sé de Pr ov as e C on cu is òs 34 Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEV1ER 1.8. Composição e estrutura do Orçamento Público Atual A LOA - Lei Orçamentária Anual é um instrumento-de planejamento anual de ini­ ciativa privativa do chefe do Poder Executivo e deve estar compatível com a CF/1988, com a LÍRF, com a Lei n2 4.320/1964, com o PPA e com a LDO. É o documento que define a gestão anual dos recursos públicos. É a lei que viabiliza a realização dos pro­ gramas e das Polídcas Públicas com vistas a proporcionar o bem-estar da coletividade. A Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fiscal a que se refere. A Constituição Federal de 1988, an. 165, determina que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o Orçamento Fiscal, o de Investimento das Empresas Estatais e o da Seguridade Social, explicando cada tipo de orçamento: Orçamento Fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. A T E N Ç Ã O .0 Órçamento dasjEmpresás< Estatais jndependepxes .não ̂ faz parte do Orçamento Fiscále nem do Orçamento da^Se^rídade^Socialr - - O Orçamentò/Qperacronal dás EmpresâsvEstatais -indepeiidéntes, é'denomi^: ■ ̂ ':nado;Pr.ograma’de:Disp^êndipsiGlobais;;cujá;áprovaçãa.ocorre;;diretamen£e por decreto dç_Poder Executivo r _ ____ j ^ ^ ATENÇÃO. 2 ^.Nem.-todos os fundos fazem parte-dõ.Orçamento Fiscal Deacordo ,com'd. aft;.62:da LDÕ para-2009',-.os Fundos:de íncenuvos Fiscàis20 - não farão.parte do órçamento e figurarão apenas como informações comple- mentares ao projeto de LOA. ̂ " ‘ Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou indire­ tamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. ATENÇÃO Esse orçamento abrange tão somente as empresas estatais independentes. As estatais dependentes estão inclusas no Orçamento Fiscal. Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos a ele vinculados, da Administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. ítf Os aluais Fundos de incentivos Fiscas são: Fundo de Investimento do Nordeste. Fundo de Investimento da Amazônia e Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo. São Investimentos realizados diretamente pelas empresas optamos, que utilizam parcela dedutível do IR P j, k titulo <:!e incentivo fiscal. CAMPUS Capítulo I — Orçamento Público x%':AT;ENÇÃO • Hsseíórçáínèhtó compreende: as: despesas relativas à Saúde, • v.- èv/.và-Previdêhâá e àŷ^istêiiclâ.5ociãl * Esses três orçamentos é que compõem a LOA - Lei Orçamentária Anual. Esse modelo ãtual segue a concepção de totalidade orçamentária, visto que os orça­ mentos são elaborados de forma independente, para depois serem consolidados em um só, o Orçamento Geral da União, possibilitando assim o conhecimento do desempenho global das finanças públicas. Por sua abrangência e dimensão, o Orçamento Fiscal é considerado o mais importante dos três orçamentos. Alguns autores consideram um “exagero” a am­ plitude^ concedida pela Constituição Federal ao conteúdo do Orçamento Fiscal, haja vista incluir empresas públicas e sociedades de economia mista dependentes. Em obediência ao art. 165, § 6a, da CF/1988, o Orçamento Fiscal, ao estimar as receitas, deve levar em conta os efeitos advindos das anistias, remissões, isenções, subsídios e outros benefícios de caráter financeiro, tributário e creditício. O Orçamento da Seguridade Social compreende as dotações destinadas a aten­ der às ações de Saúde, Previdência e Assistência Social, cujas prioridades e metas orientarão a elaboração do orçamento anual. Para James Giacomoni, o orçamento da seguridade social é uma “dupla novidade”. Em primei­ ro lugar, pelo destaque concedido às três funções, a ponto de separá- las das demais e juntá-las em uma peça própria. Em segundo lugar, por submeter ao processo orçamentário comum os orçamentos das autarquias previdenciárias, cuja aprovação, no regime constitucional anterior, dava-se por decreto do Poder Executivo.21 Embora pertençam a esferas orçamentárias diferentes, o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social integram um mesmo conjunto de programas e ações orçamen­ tárias, sendo denominados Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Também é novidade do Direito Orçamentário brasileiro, introduzida pela CF/1988, o orçamento de investimento das estatais independentes. Inseiido num momento em que o segmento empresarial do Estado tinha grande importância, o Orçamento de Invesdmento das Empresas Estatais tem hoje sua importância e significado diminuídos, haja vista o processo de desestatização ocorrido na década de 1990. De acordo com o art. 166, § 7Ü, da CF/19S8, o Orçamento Fiscal e de Inves­ timentos, compatibilizados com o PPA, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 21 GIACOMONI, jarncS- op. cil. p. 223. Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paiudo ELSEVIER A Constituição Federal determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de respon­ sabilidade. A Lei de Diretrizes Orçamentárias obedece à anualidade, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual e deve ser compatível com o Plano Plu­ rianual. A Lei.Orçamentária Anual, por sua vez, é o documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos. Existem também despesas que não poderão constar nos orçamentos anu­ ais, às quais não poderão ser concedidas dotações. A Lei nc 4.320/1964 traz essa proibição expressa em seus arts. 5S e 33: Art. 5-D. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único. Art. 20. (...) Parágrafo único. Os pro'gramas .especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadameníe às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeados por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital. Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a: a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, saivo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta; b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes; c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado; d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. Outras vedações vem sendo ano a ano reiteradas pelas LDOs. A LDO para 2009 apresenta essas vedações no extenso rol do art. 22: Art. 22. Não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com: ! — início de construção, ampliação, reforma volupttiária, aquisição, novas locações ou arrendamentos de imóveis residenciais; I! - aquisição, locação oo arrendamento de mobiliário e equipamento para unidades residenciais de representação funcional; II! - aquisição de automóveis de representação, ressalvadas aqueías referentes a automóveis de uso: a) do Presidente, vice-presidente e ex-presidentes da República; CAMPUS C a p ítu lo I — O rçam ento Público 39 1.8.1. Normas da Lei n24.320/1964 A Lei n2 4.320/1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elabo­ ração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios, recepcionada pela atual Constituição brasileira, tem muitos dispositivos em vigor relacionados às disposições gerais, conteúdo e forma da Lei Orçamentária Anual: Disposições Gerais: Art. 22. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios deunidade, univer­ salidade e anualidade. § I2. Integrarão a Lei de Orçamento: , I - Sumário gerai da receita por fontes e da despesa por funções do Governo; li — Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas; II! — Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; IV — Quadro das dotações por órgãos do governo e da Administração. §'2a. Acompanharão a Lei de Orçamento: I — Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais; II Quadros Demonstrativos da Despesa, na forma dos Anexos nos 6 a 9; III - Qoadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Conteúdo e forma da Proposta Orçamentária Anual: Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á: I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, Restos a Pagar e outros compromissos financeiros exígíveis; exposição e justificação dá política econômico-financeira do governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital; II — Projeto de Lei de Orçamento; III — Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação: a) a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta; b) a receita prevista para o exercício em-que se elabora a proposta; c) a receita prevista para o exercício a que se refere à proposta; . d) a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; Série Provas e Concursos Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEV1ER e) a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e f) a despesa prevista para o exercício a que se refere à proposta. IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas : vSaéíRv̂ ecoffiposías em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa. Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada Unidade Administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva íegisfação. Demais normas da Lei nE 4.320/1964 Ârt. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico- (inanceira, o programa anual de trabalho do governo e, quando fixado, o íimite gíobaí máximo para o orçamento de cada Unidade Administrativa. Art. 28. As propostas parciais das Unidades Administrativas, organizadas em formulário próprio, serão acompanhadas de: I - tabelas explicativas'da despesa, sob a forma estabelecida no art. 22, inciso !1!} letras d, e, e f, II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina. Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária. Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente. Art. 30. A estimativa da receita terá por base as demonstrações a que se refere o artigo anterior à arreca­ dação dos três últimos exercícios, pelo menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita. Art. 31. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando- se a receita estimada e as novas circunstâncias. Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de lei de Orçamento que visem a: a) aiterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta; b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes; c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado; d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. CAMPUS Capítuio i — Orçamento Público 41 1.8.2. Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal Essa Lei Complementar ns 101/2000 estabelece normas de finanças públicas voltadas para á-¥esponsabiMadé ̂ pta- gestão fiscal, e contém vários dispositivos referentes à Lei Orçamentária Anual.. Arí. 52.0 projeto de Lei Orçamentária Ânual, elaborado deforma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: i - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § j- do art. 4°; II—será acompanhado do documento a que se refere o § 6a do art. 165 da Constituição, bem como das me­ didas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; li! - conterá reserva de contingência, cúja forma de utilização e mon.tante, definido com'base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO); b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. § K Todas as despesas relativas à Dívida Pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da Lei Orçamentária Ânuai. § 2-. 0 refinanciamento da Dívida Pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. § 3S. k atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou em legislação específica. § 42. É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. § 5S.  lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto'no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § I* do art. 167 da Constituição. ' § 6a. Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Centra! do Brasil relativas a pessoal e encargos sodais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. Ârt. 45. Observado o disposto no § 5ê do art. 5S, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias: Parágrafo único. 0 Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste art, ao qual será dada ampla divulgação. Séfie Provas e Concursos Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEV7ER § 8S.  Lei Orçamentária Anua! não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da des­ pesa, nã.o se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de opeYações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da iei. Esse texto reflete o princípio da exclusividade, com suas únicas duas exceções. § 92. Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual; il - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Essa lei complementar mesmo após passarem-se mais de 20 anos ainda não foi elaborada. Em face disso, algumas perguntas não encontram respostas defini­ tivas, tais como: a regionalização do PPA; a consonância dos planos com o PPA; a colaboração do orçamento para a redução das desigualdades inter-regionais; bem como a vigência e os prazos para elaboração e organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Quanto aos pra­ zos, continuam válidos os estabelecidos pelo art. 35, § do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes ffrçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Refere-se à Seção conjunta de deputados e senadores - com votação simultânea, mas separadas; uma votação para deputados e outra para senadores. § \K Caberá a uma Comissão mista permanente de senadores e deputados: í — examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; i I - examinar e emitir parecer sobre os pianos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. § 2-. As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. CAMPUS Capítulo ! — Orçamento Púbiico 45 Essa comissão denomina-se CMPOF — Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização. Ela é que emite o parecer sobre o projeto de lei orçamentária, antes de ser enviado ao plenário do Congresso Nacional para votação. Essa comissão se manifesta sobre todos'os Planos e Projetos Orçamentários da União. § 3S. Âs emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 1 - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a le i de Diretrizes Orçamentárias; i i - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anuiação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoa! e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federai; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Verifica-se que há uma série de limitações à apresentação de emendas ao projeto de Lei Orçamentária Anual - e aos de créditos adicionais. Essas limitações visam não “desvirtuar’- o projeto encaminhado pelo Poder Executivo e ao mesmo tem­ po manter o equilíbrio entre as receitas e despesas, e ainda, evitar que emendas parlamentares gerem gastos excessivos. § ¥ . As emendas ao projeto de le i de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano PlurianuaL § 52. 0 Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. As emendas enviadas pelo Presidente da República somente serão aceitas en­ quanto não iniciada a votação na Comissão Mista - que antecede a votação em Plenário. § 62. Os/projetos de lei do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente d2 República ao Congresso Nacional, nos termos da íei complementar a que se refere o a r t - -165, § 9-, Série Provas € Concursos Orçamento Púbfico e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER § 1-. Aplicam-se aos projetos mencionados neste art., no que não contrariar o disposto nesía seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. § 8?. Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto.de Lei Orçamentária Anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Com base nesse parágrafo afirma-se que é possível a rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual. Se rejeitado, torna-se fonte de recursos para abertura de créditos adicionais. Art. 167. São vedados: 1 - o início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual; Esta vedação reforça o princípio do planejamento-programação e o princípio da universalidade. Também impede que se utilize o orçamento aprovado para uma finalidade em outra finalidade diferente. I! — a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; Não pode o ente público empenhar despesas ou contrair obrigações alérn do que foi fixado pela lei orçamentária, somada aos créditos adicionais abertos na forma da lei. I l i - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; . Trata-se da chamada “regra de ouro”. Se as operações de crédito forem superiores às despesas de capital, então o ente público estará se “endividando” para custear despesas correntes ou de manutenção - o que é inaceitável. IV — a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos .a que se referem os arts. !58 e 159, a destínação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades CAMPUS Cspstulo S — Orçamento Púbiico 49 Esse tipo de crédito, face a sua natureza, não exige indicação de fonte de recursos e, face a sua urgência, é autorizado e aberto por Medida Provisória no âmbito federal (conforme art. 62, da CF/1988). § 49. E permitida a vinculação de receitas próprias geradas peios impostos a que se referem os arts. 155 e Í56, e dos recursos de que tratam os arts. S57,158 e Í59,1, ae A e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. É uma das exceções ao princípio da não afetação das receitas de impostos. Aqui se trata de impostos estaduais e municipais. Ari. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se reíere o art. Ió5, § 9a. Ele está falando de ‘-'recursos”, portanto trata-se de financeiro e não de orça- mentárlo. O orçamentário é descentralizado pela SOE logo após a publicação da LOA ou da lei de créditos adicionais. A r t 169.  despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Os limites foram estabelecidos pela LRE São de. no máximo 50% para a União e 60% para estados e municípios. Esses limites são divididos entre os poderes e o Ministério Público. § ls. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qual­ quer títu lo , peios órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas: I — se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; li — se hduver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Série Provas e Concursos Sé fie Pr ov as e C on cu rs os 50 Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER Portanto, não basta ter disponibilidade orçamentária. É.necessário autorização na LDO - salvo para as empresas públicas e as sociedades de economia mista. § 1-. Decorrido o prazo estabelecido na iei. complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios que não observarem os referidos limites. A LRF estabeleceu novas regras e ampliou as penalidades para quem não ob­ servar os limites de despesas com pessoal. § 3~ Para o cumprimento dos limites estabeíecídos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os estados, o D istrito Federai e os municípios adotarão as seguintes providências: 1 - redução em pelo menos yinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; I! — exoneração dos servidores não estáveis. § 42. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado-de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou Unidade Administrativa objeto da redução de pessoal, § 52. 0 servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. „ § 6S. 0 cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. § 1-. Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4® Essa matéria foi regulamentada pela Lei na 9.801/1999. Capítulo -Zw Lei Orçamentária Anual A LOA — Lei Orçamentária Anual é o produto final do processo orçamentário coordenado pela SOE Ela abrange apenas o exercício financeiro a que se refere e é o documento legal que contém a previsão de receitas e despesas a serem realizadas no exercício financeiro. A Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária formal, pois percorre todo o processo legislativo (discussão, votação, aprovação, publicação), mas não o é em sentido material, pois dela não se origina nenhum Direito Subjetivo. A LOA é o documento que define a gestão anual dos recursos públicos, e ne­ nhuma despesa poderá ser realizada se não for por ela autorizada ou por lei dé créditos adicionais. É conhecida como a lei dos meios porque é um “meio” para garantir créditos orçamentários e recursos financeiros para a realização dos planos, programas, projetos e atividades dos entes governamentais. A Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento que' operacio- naliza no curto prazo, os programas contidos no Plano Plurianual. O projeto de Lei Orçamentária Anual contempla as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas no exercício financeiro. A lei orçamentária disciplina todas as ações do Governo Federal É com base nas autorizações da Lei Orçamentária Anual que as despesas do exercício são executadas. Ela é composta pelos orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das estatais. Ela prevê os recursos a serem arrecadados e fixa as despesas a serem realizadas pelo Governo Federals referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Com a aprovação e promulgação da LOA, as despesas nela contidas são apenas ‘'autorizadas”, visto que no decorrer do exercício financeiro o gestor publico deverá reavaliar a real necessidade e utilidade de sua execução. Essa regra apenas não se aplica às despesas obrigatórias, as quais não compete ao ordenador de despesas decidir sobre a conveniência e oportunidade de sua realização, mas executá-las em cumprimento a um compromisso imperativo anteriormente assumido. Sé rie Pr ov as e Co nc ur so s 54 Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER Destacamos, a seguir, numa visão prática, os itens que julgamos mais impor­ tantes da SOF como órgão central de orçamento, na função precípua de coordenar 0 processo orçamentário como um todo. No início de cada ano, considerando a meta fiscal e demais normas estabelecidas pela LDO do exercício, a SOF: 1 - Define diretrizes estratégicas. Esta fase é destinada à organização do pro­ cesso de elaboração, e abrange: a fixação de macrodiretrizes; as metas e riscos fiscais; a definição das necessidades de financiamento do Governo central; os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial; e o estabelecimento de procedimentos metodológicos e de instrumentos de gerenciamento a serem empregados. Nesta fase, a SOF conta com o auxílio da Assessoria Econômica do MP; do Ministério da Fazenda; e da Casa Civil da Presidência da República. 2 - Promove e valida a revisão da estrutura programática. Fase destinada à revisão dos programas e das ações a serem utilizados no orçamento anual, tendo como base as propostas de alterações apresentadas pelos Órgãos Seto­ riais. Nessa análise das alterações, a SOF conta com o auxílio da SP1, DEST e do IPEA. Essas alterações são validadas, concomitantememe, no Sigplan e no Sidor, e definem, os programas e as ações que poderão ser contemplados com dotações orçamentárias no exercício seguinte. A fim- de permitir a análise detalhada pela SOF, no caso de ação' nova devem ser registradas as demais características das ações: a) título; b) finalidade; c) descrição; d) produto; e) unidade de medida; f) especificação do produto; g) tipo de ação; h) forma de implementação; i) detalhamento da- implementação; j) tipo .de inclusão da ação; k) base legal; 1) unidade responsável; m) custo total estimado do projeto; n) duração do projeto; o) repercussão financeira do projeto sobre o custeio da União; p) etapas. Esta etapa ocorre de forma concomitante com a revisão do PPA. É uma via de mão dupla. Tanto a revisão dos programas e ações do PPA definirão quais programas e ações poderão receber programação orçamentária na LOA, como as informações geradas na revisão da estrutura programática da LÓA serão utilizadas como subsídio para a revisão do PPA. ATENÇÃO A criação de programas ou ações plurianuais, assim como alterações não autorizadas pela lei do PPA, dependem de autorização do Poder Executivo, visto que ensejam a revisão do PPA,-que, por sua vez, não é obrigatória. CAMPUS Capítu lo 2 — Lei Orçamentária Anual A figura a seguir demonstra as perguntas básicas que o cadastro de programas e ações deve responder. CADASTRO de PROGRAMA 0 QUE FAZER - OBJETIVO CADASTRO de AÇÕES COMO FAZER - AÇÕES ONDE FAZER - LOCALIZAÇÃO ■DETALHAMENTO DA PROPOSTA ' SETORIAL ’ QUANTO FAZER - META F/SICA QUANTO CUSTA - DOTAÇÃO Figura 2 — Perguntas Vinculadas ao Cadastro de Programas e Ações. 3 - Calcula a previsão de receitas. Nessa fase são previstas as receitas que irão financiar a realização das despesas públicas - são consideradas as receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal, as receitas previdenciárias e as receitas próprias dos órgãos. Considerando a meta de resultado fiscal estabelecida pela LDO, e a projeção das despesas, identifica-se a necessidade . de financiamento do setor público. Nesta fase, a SOF também conta com o auxilio da Assessoria Econômica do MP, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República. 4 - Fixa parâmetros e referenciais monetários para a apresentação da pro­ posta setorial. Esta fase também observa a-meta fiscal estabelecida pela LDO e considera o montante dos recursos previstos, para depois fixar os referenciais monetários que funcionarão como limites para a apresentação da proposta orçamentária setorial, envolvendo: manutenção de atividades/ operações especiais; expansão de atividades (se houver referencial); despesas com pessoal; e dívida. Nesta fase, a SOF conta com o auxílio do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República. Três fatores são comumente utilizados na definição dos limites: o montante das despesas obrigatórias, o alinhamento da série histórica da execução orçamentária e a capacidade de execução do ente público. De acordo com Edson Nascimento, a definição dos valores das despesas orça­ mentárias obedece à seguinte ordem: ‘'fixação das despesas de natureza obrigatória; Sé fie Pr ov as e Co nc ur so s 56 Orçamento Público e Adm inistração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVÍER determinação das despesas discricionárias essenciais; e programação das demais despesas discricionárias, segundo as prioridades e metas de cada ente público”.2 Somente após garantidas as despesas obrigatórias é que se obtém o montante disponível para utilização em despesas discricionárias. 5 - Divulga normas gerais de elaboração. São as instruções de procedimentos técnicos e administrativos emanados do órgão central do sistema, objetivan­ do garantir o cumprimento da missão e das responsabilidades dos agentes envolvidos na elaboração da Proposta Orçamentária da União. Ex.: Manual Técnico de Orçamento, portarias etc. 6 - Estabelece o cronograma para a elaboração orçamentária. Esse crono- grama refere-se ao período em que as tarefas devem ser realizadas por todos os agentes envolvidos, com vistas a permitir tempo suficiente à elaboração orçamentária, bem como o atendimento aos prazos legais. 7 - Analisa e valida as propostas setoriais. Nesta fase, a proposta setorial é ratificada ou retificada, ocorrendo em seguida a consolidação e formalização da Proposta Orçamentária da União, incluindo as propostas dos Poderes Legislativo, Executivo e do Ministério Público da União, consubstanciadas no projeto da Lei Orçamentária Anual. Nesta fase também participam o Mi­ nistério da Fazenda e a Casa Civil da Presidência da República. A SOF também estará constantemente monitorando o processo de elaboração, esclarecendo dúvidas e repassando informações a todos os agentes envolvidos na função orçamentária. 2. t .2. Papel dos órgãos setoriais De acordo com o § I a do art. 4* da Lei nfi 10.180/2001, os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República. A esses, acrescente-se os correspondentes no Poder Legislativo e judiciário, e rio Ministério Público da União. Segundo o MTO 2009, o Órgão Setorial desempenha o papel de articuladqr no seu âmbito, atuando verticalmente no processo decisório e integrando os pro­ dutos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas Unidades Orçamentárias. Sua amnçno no processo de elaboração envolve: •' NASCI MfíNTO, Gilson, ill Qiútiiiiimidíi. Fimiiiiriru r Guupriis Faíi-mí. Curhilw. 200-!. CAMPUS Capítulo 2 — Lei Orçamentária Anua! • estudos de adequação da estrutura programática do exercício; • formalização ao Órgão Setorial da proposta de alteração da estrutura programática sob a responsabilidade de suas Unidades Administrativas; • coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das infor­ mações constantes do cadastro de ações orçamentárias; fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das Unidades Administrativas; • análise e validação das propostas orçamentárias das Unidades Adminis­ trativas; e • consolidação e formalização" da proposta orçamentária da Unidade Or­ çamentária. Ainda nessa linha de hierarquia, existem as Unidades Administrativas, que em nível institucional não possuem autonomia orçamentária, necessitando, portanto, de uma Unidade Orçamentária para a obtenção de dotações. Em face disso, têm seus planos e programas, bem como os valores da proposta orçamentária, sujeitos ao exame, adequação e aprovação pelas Unidades Orçamentárias. De acordo com a estrutura programática validada no Sigplan e refletida no Sidor,3 as Unidades Orçamentárias farão no SidorNet a inserção dos valores orçamentários das ações que compõem os programas, com detalhamento das respectivas atividades, projetos e operações especiais. Primeiro ocorre a inserção das informações qualitativas da proposta orçamen­ tária, que contemplam a classificação por esfera, institucional, funcional e pro­ gramática. Somente após a validação dessas informações é que as ações estarão disponíveis no SidorNet para a inserção dos dados quantitativos (quantidade de produto a ser ofertado - meta física) e dos valores'.financeiros correspondentes a essas ações, de acordo com a natureza da despesa. Em face da escassez de recursos públicos para atender a todas as necessida­ des, o ponto vital nesse processo da alocação de recursos reside na qualidade das informações. A importância intrínseca de um programa de Governo ou de uma ação orçamentária não é suficiente para que se determine anualmente a quan­ tificação física ou financeira de sua participação. É necessário justificar, destacar a sua importância para o cumprimento da missão do próprio Órgão ou Unidade Orçamentária, e, se for o caso, para o alcance dos objetivos setoriais e até nacionais. 3 Caso não seja autorizada pelo Poder Executivo a Revisáo do PPA. a esíruturo programática. corresponde àquela contida no PPA ou na ú liim j revisão realisada. Sé rie Pr ov as e C on cu rs os 60 Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEV1ER ATENÇÃO É em nlvel de Unidade Orçamentária ou Unidade Adminis­ trativa que ocorre a identificação de cada'despesa que irá compor a Proposta Orçamentária Anual. Trata-se de momento crítico. Todas as áreas da enti- ■ dade deverão participar dessa etapa identificando suasnecessidades, cuja apresentação deve estar acompanhada da justificativa de sua necessidade e dos benefícios dé sua realização. Em seguida, a autoridade administrativa, em conjunto com a Presidência ou Direção-Geral do ente público, deve validar as solicitações e estabelecer a hierarquia de prioridades para inclusão na Proposta Orçamentária Anual até o limite recebido do Órgão Setorial. Caso comprovada a insuficiência do limite recebido, a proposta, acompanhada de justificativas específicas, poderá ser enviada a maior - sujeita, no entanto, à redução, tanto pela Unidade Orçamentária ou Órgão Setorial como, posteriormente, pela Secretaria de Orçamento Federal. 2.1.4. Detalhamento da proposta - momentos - SidorNet A atividade de digitação da proposta no SidorNet não é objeto desse livro e po­ derá ser consultada no Manual de Captação da Proposta Orçamentária, disponível na página https://SidorNet.planejamento.gov.br/captacao/indexLogon. No entanto, algumas informações gerais são necessárias. O detalhamento da proposta orçamentária compete aos Órgãos Setoriais, que distribuem os referenciais monetários entre as Unidades Orçamentárias, respeitados os limites orçamentários re­ cebidos da SOF Nesta fase, dois parâmetros deverão nortear esse detalhamento quanto aos valores alocados na proposta orçamentária: as prioridades e a qualidade do gasto. O SidorNet é utilizado para a captação quantitativa e financeira das ações das Unidades Orçamentárias que integrarão o orçamento anual. Os valores referen­ tes ao processo de elaboração orçamentária, que ao final de agosto constituirá do Projeto de Lei Orçamentária Anual a ser enviado ao Congresso Nacional, são inseridos e validados via SidorNet. O processo de captação da proposta, via SidorNet, divide-se em três etapas básicas, controladas pelo sistema, denominadas “momentos”, que se subdividem em “tipos de detalhamento". Cada momento pertence exclusivamente ao respectivo usuário e não pode ser compartilhado, o que assegura privacidade e segurança aos dados. Cada tipo de detalhamento corresponde a um determinado conjunto de despesas que será tratado separadamente, segundo regras especificas. CAMPUS Capitulo 2 — Lei Orçamentária Anual O tipo de detalhamento refere-se à natureza das despesas lançadas no Sidor- Net, dentre elas: as obrigatórias, as de pessoal, as referentes à Dívida Pública, as discricionárias e outras. Nos seus respectivos momentos, a Unidade Orçamentária, o Órgão Setorial e a SOF poderão consultar, incluir, alterar e excluir dados no subsistema “Captação Quantitativa das Propostas dos OTçamentos e da Revisão do PPA", até o encami­ nhamento da proposta. Encerrado esse momento, o Órgão e a Unidade poderão ainda consultar os dados encaminhados ou, excepcionalmente, alterar apenas os textos referentes à justificativa de sua programação. A SOF poderá somente consultar os dados encaminhados pelos órgãos. Momento 0 Momento 10 o Momento 20 Caberá às UOs alocar valores físicos e financeiros para as ações de sua responsabilidades. Compete ao Órgão Setorial verificar o grau de con­ vergência entre a proposta apresentada pelas-UOs e as prioridades setoriais, analisar a consistência da proposta, e proceder aos ajustes necessários e enviar a proposta setorial ao MP. Cabe ao órgão central, SOF/MP, a análise final de consistência das informações prestadas e a validação das propostas. O quadro a seguir demonstra os momentos e os tipos de detalhamento das despesas a serem incluídas no orçamento anual. UNIDADE ÓRGÃO SOF TÍTULO DA DESPESAORÇAMENTARIA SETORIAL 01 11 21 Demais Despesas Discricionárias 02 12 ■; 22 Demais Despesas Obrigatórias sem Controle de Fluxo 03 13 23 Despesas Financeiras 04 14 24 Despesas com Benefícios aos Servidores 05 15 25 Despesas com Pessoal e Encargos Sociais 06 16 26 Despesas com as Prioridades e Metas 07 17 27 Despesas com a Dívida Contratual e Mobiliária 08 ' 18 28 Despesas com Precatórios e Sentenças Judiciais 09 19 2.9 Despesas com o Programa de Aceleração do Crescimento e Projeto-Piloto de Investimentos Ouiuiro 2 - Momentos e úpns de deinlb,interno no SidorNct Orçamento Público e ftdm inistrsção Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER O Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA da União é, então, enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Poder Legislativo, Poder Judiciário e Ministério Público da União ' - - O processo de elaboração da proposta orçamentária para os Poderes Legislativo ■ e Judiciário e para o Ministério Público da Uniâo, segundo o MTO - 2009, . apresenta as seguintes peculiaridades: : ̂. o art. 14 da Lei de Diretrizes; Orçamentárias - LDO para 2009 determina : uma data específica para a entrega dasrespectivaspropostássetonaisà ■ Secretaria de Orçamento Federal;, . • -• .. '' • o Poder Judiciário é o Ministério Público da União deverão encaminhar parecer de mérito' do Considho Nacional de Justíçá e do Conselho Nacional; do Ministério Público, que constarão das informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentária dé 2009, conforme estabelecido no § 1- do art. 14 daPLDO -2009; e / ■ . " . .. o art. 18 da PLDO - 2009 estabelece metodologia específica para efeito da elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias. ATENÇÃO Esses pareceres t£m caráter apenas opinativo, e não se aplicam à proposta orçamentária do STF - Supremo Tribunal Féderal e do . Ministério Público Federal (LDO para'2009,-art. 14, § 2a). 2.1.6. Orçamento das Estatais Independentes O conteúdo já apresentado refere-se ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. O Orçamento de Investimentos das Estatais, embora siga a mesma siste­ mática de elaboração, segue tramitação diferenciada e é coordenado pelo Dest - Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, e somente ao final do processo de elaboração é consolidado pela SOF para envio do projeto de lei orçamentária ao Congresso Nacional. De acordo com o art. 6* do Decreto n- 6.081/2007, compete ao Dest coordenar a elaboração do Programa de Dispêndios Globais e da proposta do Orçamento de Investimento das empresas estatais (contém todas as fontes de recursos e suas respectivas aplicações), compatibilizando-os com as metas de resultados fixadas, bem como acompanhar a sua execução orçamentária. CAMPUS Capítulo 2 — Lei Orçamentária Anual 65 O programa de dispêndios globais inclui as atividades operacionais e demais despesas das empresas estatais, e sua aprovação não depende de lei, mas ocorre diretamente’por decreto do Poder executivo. Portanto, o orçamento das estatais, seja de investimento. ou operacional, é coordenado pelo Dest e ao final do processo de elaboração é que o Orçamento de Investimento será consolidado pela SOF - Secretaria de Orçamento Federal. O Orçamento de Investimentos integrará o projeto de Lei Orçamentária Anual e o Orçamento Operacional seguirá apenas na forma de anexo da mensagem pre­ sidencial que encaminha o projeto de lei orçamentária ao. Congresso Nacional. 2.1.7. Alteração para 2010 Segundo o manual técnico de orçamento para 2010 disponibilizado pela SOF em 22 de junho de 2009, as funções Orçamentárias e de Planejamento serão centralizadas num sistema novo, o SIOP - Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento- A proposta orçamentária para 2010, lançada ainda no ano de 2009, já utilizará o novo sistema SIOP, e rião mais utilizará o SidorNet como vinha sendo feito. O cadastro de programas e ações também está migrando para o novo sistema e, em breve, ele também substituirá o sistema Sigplan - Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento. Notícias divulgadas pelo MPOG-SOF mencionam o endereço eletrônico http:// www.siqp.planejamento.gov.br/siop/, no qual estaria disponível o manual do novo sistema, no entanto, até a revisão final deste livro o referido manual não se encontra disponível. Série Provas e Concursos Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paludo ELSEVIER De acordo.com a SOF, o processo de elaboração orçamentária apresenta as seguintes etapas e produtos. Planejamento do Processo de Elaboração - SOF - Definição da Estratégia do processo de elaboração; - Etapas, -Produtos e Agentes Responsáveis no Processo; ~ Papel dos Agentes; - Metodologia de Projeção de Receita e Dèspesas; - Fluxo do Processo; e - Instruções para Detalhamento da Proposta Setorial. Definição de Macrodiretrizes - SOF; - Assessoria Econômica/MP; - Órgãos Setoriais; - ME; e - Casa Civil/PR ' - Diretrizes para a elaboração da lei orçamentária; F ID O - 2 0 0 9 - Parâmetros Macroeconômicos; - Metas Fiscais; - Riscos Fiscais; - Objetivos das Polftícas Monetária, Creditícia e Cambiai,- e , - Demonstrativo da estimativa da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Revisão da Estrutura Programada - SOF, SPI, D E S I e IPEA; - Órgãos Setoriais; - UO's e Gerentes • de Programas. . - Estrutura Programática do Orçamento. Avaliação da NFGC para a Proposta Orçamentária - SOF; - Assessoria ' Econômica/MP; Órgãos Setoriais; - MF; e - Casa Civil/PR. - Estimativa de Receitas e das Despesas que compõem a Necessidade de Financiamento do Governo Centrai - NFGC, para a proposta orçamentária. Estudo, Definição e Divulgação de Limites para a Proposta Setorial - SOF; - MP; e - Casa Civil/PR. - Referencia! monetário para apresentação da proposta orçamentária dos órgãos setoriais.. Captação da Proposta Setorial - Unidades Orçamentárias e - Órgãos Setoriais - Proposta orçamentária dos órgãos setoriais, detalhada no S1D0R. Anáiise e Ajuste da Proposta Setorial - SOF — Proposta orçamentária analisada, ajustada e definida. Fechamento, - Compatibifização e Consolidação da Proposta Orçamentária - SOF; - MP; e ~ Casa Civil/PR. - Proposta orçamentária aprovada peto M P ep e la PR, fonteada, consolidada.e compatibilizada em consonância com a CF; o PPA, a LDO e a LRF. . Elaboração e Formalização da Mensagem Presidencial e do Projeto de Lei Orçamentária - SOF, DEST e IPEA; - Área Econômica; ; - Órgãos Setoriais; e - Casa Civil/PR - Mensagem Presidencial/Texto e Anexos do Projeto de Lei Orçamentária elaborados e entregues ao Congresso Nacional Elaboração e Formalização das Informações Complementares ao . Projeto de le i Orçamentária - SOF e DEST; - Área Econômica; • - Órgãos Setoriais; e - Casa Civil/PR - Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária, elaboradas e entregues ao Congresso . Nacional Quadro 3 - Eiupns e Produtos do Processo dc Elaboração Orçamentária. Foníc: M anm í T é c n ic o de Orçamento; 20(W. CAMPUS Capítu lo 2 — Lei Orçamentária Anust Ainda com relação às emendas, existe uma série de restrições legais quanto a sua apresentação: De acordo com a Lei ns 4.320/1964, art. 33: não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a: a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, s a lv o quando provada, nesse ponto, a inexatidão da proposta; b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes; c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado; d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. De acordo com a CF/1988, art. 166, § 3S: as emendas ao Projeto de Lei do Orçamento Anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; I I- in d iq u e m os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoa! e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § As emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual. Amparado no Texto Constitucional, o Presidente da República também pode apresentar emendas ao projeto de Lei Orçamentária Anual, conforme preceitua o art. 166, § 5a: “O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere-este artigo e-nquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte,cuja alteração é proposta.” Após a apresentação das emendas, é discutido e votado, no âmbito' de cada área temática;um relatório, também composto de duas partes (igual ao relatório preliminar), que, após aprovação, transforma-se em parecer das respectivas áreas. Esses 10 relatórios (pareceres) são reunidos novamente na Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização para novas análises e discussões com vistas a aprovar o relatório final (parecer), que seguirá para apreciação pelo Plenário do Congresso Nacional. O relatório final, uma vez aprovado, tem o nome de “substitutivo'', haja vista alterar substancialmente o projeto inicial enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. Há ainda a possibilidade de apresentação de “destaques” para apreciação em separado pelo Congresso Nacional, com vistas a alterar o substitutivo enviado para votação. Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paiudo ELSEVIER A discussão e a votação são feitas em conjunto por deputados e senadores, nos termos do art. 48 da CF/1988, entretanto, a apuração de votos è feita, se­ paradamente, nos termos do art. 43 do Regimento do Congresso Nacional: %..) nas deliberações, os votos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal serão sempre computados separadamente e o voto contrário de uma das Casas, isto é, não se obtendo maioria simples em uma das Casas, importará rejeição da matéria.” A aprovação deve ser concluída até o final do período legislativo (22/12). Após a aprovação pelo Congresso Nacional - diga-se, pelas duas Casas, em seção-con­ junta e por maioria simples - o projeto de Lei Orçamentária Anual é enviado ao Presidente da República para sanção ou para veto. O Presidente da República, de acordo com o art. 66, § l fl, da CF/1988 dispõe de 15 dias úteis para sancionar ou vetar o projeto. Decorridos 15 dias sem mani­ festação, o silêncio importará sanção (concordância tácita), Se houver veto (parcial ou integral), deve ser encaminhado, em 48 horas, ao presidente dò Senado, expondo-se os motivos. Cabe ao. Congresso Nacional, em sessão conjunta, deliberar sobre o veto no prazo de 30 dias, negando.o veto por maioria absoluta. Derrubado o veto e não promulgada -a LOA, cabe ao. presidente do Senado promulgar, em 48 horas, ou a seu vice, em igúal prazo. Por fim,'a aprovação e promulgação da LOA são formalizadas pelos seguintes atos: decretação pelo Poder Legislativo; sanção pelo Presidente da República; e promulgação. ATENÇÃO I Não confundir sessão conjunta com sessão unicamèral. ' - ; f j^Nà/pnmeira hif dúas'vòtaçõéáàimt&^ e.a de 'dêputa- ' • : dosX;na':sègúhda,' há üma'sÒ votaçãof comséiiãdores e deputados juntos: ÀTENÇÃÕ 2 "> Se não receber a proposta orçamentária ho prazo fixado . hás Çohsatuições oú rias Leis Orgânicas dos •Munitípios,' o Poder Legislativo - considerará como proposta á Lei de Orçamento vigente. ‘ ' | ■ ATENÇÃO 3 Ê possível a rejeição integral dò projeto de lei orçamentá- í ria conforme CF, art. 188, § 82: “Os recursos que, em decorrência de veto, ,| emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, ficarem | sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, ;j mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica | autorização legislativa.” j O cronograma estabelecido pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Pú­ blicos e Fiscalização para aprovação da LOA - 2009, foi o seguinte: CAMPUS Capitulo 2 — Lei Orçamentária Anual 7! m CONGRESSO NACiONAL Comissão Mista de Planos, Orçamentos Púbücos e Fiscalização ORÇAMENTO PARA 2009 PROJETO DE LEi N° 38/2Ô08-CN MENSAGEM N° 113/2008-CN 635/2008, N A O R IG E M ) Presidente: Deputado MENDES RIBEIRO FILHO (PMDB/RS) ReJator-Gerai: Senador DELCÍDIO AMARAL (PT/MS) Relator da Receita: Deputado JORGE KHOURY (DEM/BA) 01. Leitura em sessão do Senado Federai........................................................ 27/08/2008 02.. Publicação e distribuição de avulsos...-...................... ............................até 01/9/2008 03. Realização de audiências públicas ........................................................até 01/10/2008 04. Apresentação de emendas à receita e de.renúncia de receitas ao Projeto.................................................................... .. de 02 a 16/09/2008 05. Publicação e distribuição de avulsos das emendas â re c e ita e de renúncia de receitas............................... ......................... até 19/09/2008 06. Apresentação, publicação e distribuição do Relatório da Receita........ até 06/10/2008 07. Votação do Reiatórío da Receita e suas emendas..................................até 09/10/2008 08. Apresentação, Publicação e Distribuição do Relatório Preliminar........ até 14/10/2008 09. Apresentação de emendas ao Relatório Preiiminar......... de 15 a 17/10/2008 10. Votação do Relatório Preiiminar e suas e/nendas.................................. até 20/10/2008 11. Apresentação de emendas ao Projeto de Lei.......................de 21 a 30/10/2008 12. Publicação e distribuição de avulsos das emendas *............................... até 4/11/2008 13. Apresentação,'Publicação, distribuição e votação dos Reiatórios Setoriais...................... .........................................................até 23/11/2008 14. Apresentação, publicação, distribuição e votação do •. Relatório dô Relátor-Geraí......................................................................até 10/12/2008 15. Encaminhamento do Parecer da CMO à Mesa do CM......................... até 15/12/2008 16. Implantação das. decisões do Plenário do Congresso Nacional e geração de Autógrafos .......................................................................até 22/12/2008 (* ) Parágrafo 2“, art. 166 da C o n s titu iç ã o F ed era ! C O M IS S à O t-.tlSTA DE P U N O S . O R Ç A M E N TO S P Ú B U C O S E F IS C A LIZ A Ç Ã O S s c fs iô fia C óm ara dos D ap tilados - A nexo 1! * A la C - Seio T-0S ■ 3 2 iÔ-õS£»2/95 Cc>nsulioria de O rça m en tos (CO) - 32HS-51QP C onsu lto ria cie O rça m entos (S F) - 3 3 11-33 IS îl5çli)cóni!$s56.;0çíwgrafvw 2005JTKrr:ívtÍKi3 -vviai j{'-03--C03 Série Provas e C oncursos CAMPUS CapítuJo 3 — Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente: existem metas e prioridades também para as despesas de capital. Essas metas se referem ao exercício subsequente, haja vista que a execução orçamentária ocorrerá apenas naquele exercício. Orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual: essa.é a principal atribui­ ção da LDO, haja vista a importância do Orçamento Público na vida de uma nação. I Ela orienta não só a elaboração, mas também a execução do Orçamento Público. % Disporá sobre as alterações na legislação tributária: as receitas tributárias são a H principal fonte de financiamento dos gastos públicos. Assim, a criação de novos tribu- ê tos, o aumento ou a diminuição de alíquotas etc. devem ser considerados pela LDO. ÀTENÇ'ÃO “̂ Apesar dessa .atribuição da CF/1988, a LpOMó-ppde-ms- '-}.1 tituir; .suprimir; diminuir òu aumentar alíquotas- de tributos: '--iU- ' Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fo- mento: essas agências, na maioria, são bancos públicos, sendo a principal agência de t fomento o BNDES. Temos também o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e | os bancos regionais. Esse-fomento ocorre através de empréstimos e financiamentos à | sociedade, como forma de incentivo ao desenvolvimento de cenas atividades no setor |! privado, que resultarão, ainda que indiretamente, em benefícios para a população. | k- ATENÇÃO Apesar de definida como. Lei de Diretrizes Orçamentárias, \ a LDQ não estabelece diretrizes. -Queiii estabelece diretrizes é o PPA — ' Ji: % . Plano Pl uri anual . ;; ■' • :' . . ; , : . V :- ' Ainda de acordo com a CF/1988, são atribuições da LDO dispor sobre: jf- • a Dívida Pública Federal; • as despesas da União com pessoal e encargos sociais; a fiscalização, pelo Poder Legislativo, sobre obras e serviços com indícios de irregularidades graves. No que se refere às despesas com pessoa!, o art. 169, § l ú, estabelece que:  concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas: Orçamento Público e Adm inistração Financeira e Orçamentária — Auguslínho Vicente Paiudo E L S E V IE R i - Se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - Se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. ATENÇÃO Não basta ter disponibilidade orçamentária. É necessário autorização na LDO - salvo para as empresas públicas e as sociedades de . economia mista. 3.2. Vigência A LDO deve ser produzida em harmonia com o PPA, com vistas a orientar a elaboração da LOA. Deve ser encaminhada ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. Embora sendo encaminhada periodicamente a cada ano, a sua vigência é superior a um exercício, ou seja, desde a sua aprovação até o final do exercício seguinte. Com a sua aprovação e promulgação, imediatamente ela irá lançar sua força normativa sobre o Projeto de Lei Orçamentária Anual a ser enviado ao Legislativo até o final de agosto. Esse projeto vigorará até o final do exercício seguinte, e durante toda a sua vigência deverá obedecer às orientações emanadas da LDO respectiva. Portanto, a vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias/se considerados os me­ ses, é de 18 meses, e se considerarmos os anos, de 2 anos. Desde a sua aprovação, que deve ocorrer até o final do primeiro período da sessão legislativa (17/07), até o final do exercício financeiro seguinte (31/12). 3.3. Atribuições conferidas à LDO pela LRF A LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal aumentou consideravelmente o con­ teúdo da LDO, atribuindo-lhe a responsabilidade de tratar de outras matérias, conforme consta nos arts. 4a, 5a, 16-, e 26-: Art. 4e.  Lei de Diretrizes Orçamentárias atenderá o disposto no § 2? do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser eíetivada nas hipóteses previstas na alínea b do Inciso II deste artigo, no art. 9? e no inciso II do § í5 do art. 31; CAMPUS Capítulo 3 — Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 77 “Art. 9S. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais “Art. 31, § l 2, 11 - obterá resultado primário necessário à recondução da divida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, nãforma do art. 92." c) ( v e ta d o ) ; d) ( v e ta d o ) ■ e) normas relativas ao controle de custas e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; Portanto, as ações não orçamentárias não se sujeitam a esse controle e avaliação. f) demais condições e exigências para transferencias de recursos a entidades públicas e privadas; Além de cumprir as exigências impostas pela LRF para realizar transferências voluntárias, deve-se também atender a outras determinações estabelecidas pela LDO. 11 — ( v e ta d o ) ; III - (v e ta d o ) § K integrara o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias A n e x o d e M e ta s F is c a is , em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da Dívida Pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. É a LDO quem estabelece as metas de resultados que deverão ser obedecidas pela LOA. § 2~. 0 Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II — demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III — evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV - avaliação da situação financeira e atuarial: - a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V — demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. § 3-. A Lej de Diretrizes Orçamentárias conterá A n e x o d e R is c o s F is c a is , onde serão avaliados os passivos contingentes è outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Série Provas e Concursos Sé fie Pr ov as e Co nc ur so s BO Orçamento Púbüco e Adm inistração Financeira e Orçamentária — Auguslínho Vicente Paiudo ELSEVIER Além do cálculo elaborado pelo Banco Central, a STN - Secretaria do Tesouro Nacional também vem apurando esses resultados mediante cálculo que considera as receitas e despesas. O método utilizado pela STN, baseado nas receitas e despe­ sas, é denominado acima da linha. Esse cálculo permite avaliar a fidedignidade e a integridade do cálculo realizado pelo Banco Central. ATENÇÃO O cálculo oficial utilizado pelo Brasil para a apuração dos resultados primário e nominal é feito pelo Banco Central; que utiliza o método abaixo da linha. ■. • - M im m ■.'ŝ SféPí • U. » > jii'i i -rf* 4Capítuio Plano Plurianual - PPA O Plano Plurianual - PPA é o instrumento legal de planejamento de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do Governo. Ele traduz, ao mesmo tempo, o compromisso com objetivos e a visão de futuro assim como a previsão de alocação dos recursos orçamentários nas funções de Estado e nos programas de Governo. O Plano Plurianual condiciona a elaboração de todos os demais planos no âmbito federal, que devem estar de acordo e harmonizar-se com o PPA, conforme dispõe o art. 167, g 4-, da CF: (...) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. O PPA é o instrumento de planejamento de médio e longo prazos do Governo Federal. Ele abrange não só o montante relativo aos dispêndios de capital, mas também as metas físicas, que devem ser alcançadas ao final do mandato, discrimi­ nadas por tipo de programa e ação. O Plano detalha ainda asdespesas que possuem duração continuada, condicionando, portanto, a programação orçamentária anual ao planejamento de longo prazo- 4. i. Conceito O conceito do PPA - Plano Plurianual é extraído da Constituição Federal, art. 165, § 1*-: ‘‘a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma re­ gionalizada, as diretrizes, objetivos é metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Esse conceito também pode ser detalhado para facilitar a sua compreensão: Regionalização - refere-se às macrorregiões brasileiras - detalhado no Lópico a seguir: Sé rie Pí ov as .e Co nc ur so s 82 Orçamento Público e.Adm inistração Financeira e Orçamentária — Augustinho Vicente Paiudo ELSEVIER Diretrizes ~ são.“um conjunto de instruções”, são “orientações gerais”, que balizarão as medidas que o Governo adotará para alcançar os objetivos; são.‘linhas norteadoras” que definem os rumos a serem, seguidos; são critérios de ação e de de­ cisão que disciplinam e orientam os diversos aspectos envolvidos no planejamento; Objetivos - são alvos a serem atingidos, são o resultado que se pretende alcan­ çar com a realização das ações governamentais, sempre visando ao bem-estar da coletividade. Cada Programa incluso no PPA possui objetivo específico, ao mesmo tempo em que concorre para o alcance dos objetivos gerais; Metas - são partições dos objetivos que mediante a quantificação física dos programas e projetos permitem medir.e avaliar o nível de alcance dos objetivos; Despesas de Capital - as despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital - são obras de toda espécie, equipamentos, inversões financeiras e amortizações de dividas; Outras delas decorrentes - são as despesas geradas após a entrega do produto . . ..... das despesas de capital. São despesas correntes essenciais para o seu funciona- mento ou manutenção..Exemplo: a construção de uma escola é despesa de capital. Concluída a obra e iniciada a sua utilização é necessário contratar professores, auxiliar es, pagar despesas com luz, água, telefone etc. -■ essas são as despesas decorrentes das despesas de capital (da construção da escola). Programas de Duração Continuada - de acordo com a LRE são programas que ultrapassam a dois exercícios financeiros. Referem-se à manutenção dos órgãos e das entidades e aos recursos necessários à oferta de bens e serviços no período de vigência do PPA através de programas continuados de educação, saúde, segurança, lazer etd.j 4.2. Regionalização Com vistas ã alcançar os objetivos constitucionais estabelecidos no art. 3a dâ CF, o critério utilizado para o estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas é aj regionalização (não é por estado nem por Municípios) e o critério populacional. Essa regionalização não se refere apenas ao PPA, mas a todos os demais planos ; que, conforme art. 167, § 4*, devem ser elaborados em consonância com o Plano.. Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. A Constituição de 1988, no art. 165, §§ 6a e 7Ü, destaca a regionalização: § 65. 0 projeto de lei orçamentária será acompanhado de. d e m o n s t r a t i v o r e g io n a l iz a d o do: efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de; natureia financeira, tributá ria e creditícia; •: § 72. Os orçamentos previstos no § 52,1 e II, deste artigo, compatibilizados com o Ptano Plurianual, terão- entre suas funções â de r e d u z i r d e s ig u a ld a d e s in t e r - r e g io n a is , segundo critério populacional*?. CAMPUS Capítulo 4 — Plano Pludanual - PPA 85 em estratégias de estruturação equilibrada e complementar dos múltiplos territórios, cada qual com a sua diversidade e identidade cultural, que compõem o Brasil.2 Outra inovação do PPA 2004-2007 foi a manutenção de uma base de planejamen­ to com horizonte permanente de médio prazo, e a projeção de um exercício finan­ ceiro de programação a cada revisão do plano. É a chamada programação plurianual “deslizante” que configura o caráter de permanência ao Plano Plurianual, mediante a projeção indicativa de exercícios futuros para além de seu período de vigência. A mudança nas práticas de gestão e a introdução dos instrumentos necessários para a gestão dos programas e do Plano Plurianual abrangem a gestão dos recursos necessários (sistemas de informação, recursos humanos, materiais, orçamentários e financeiros, e outros), e a orientação das organizações e de seus processos para a busca de resultados, com aperfeiçoamento dos indicadores e a articulação intra- governamental para a implementação dos programas multissetoriais. • De acordo com o Decreto n2 6.601/2008, a gestão comporta dois níveis: ! ~~ Nível estratégico, que compreende: Comitê de Gestão do PPA; Secretaria-Executiva, ou seu equivalente nos demais órgãos; Comissão de Monitoramento e Avaliação do Piano Plurianual - CMÂ; e Unidades de Monitoramento e Avaliação - UMta. !l — Nívei tá iko-operadonal, que compreende: gerentes de Programa; gerentes-Executivos de Programa; coordenadores de Ação; e coordenadores Executivos de Ação. A figura a seguir apresenta esses níveis. Vísáo de longo prazo D im e n s ã o E s tra té g ic a Orientação Estratégica de Governo - D im e n s ã o T á t ic a - O p e ra c io n a l Orientações Estratégicas dos Ministérios M M ÊÊã Figura 4 - Dimertsiiíb do PPA. Fí>iiíi :: Manual de £ Libcrac^o do PPA. 2008-2011. " Plano dc Gestão do PPA 2004-200/. Disponível em: vvww. planejamento, «ovhr. A cí:sso em: 04 de novenit->io de 2DOS. Série Provas e Concursos Sé fie Pf ov as è C on cu rs os A gestão da Base Estratégica é mais do que a avaliação da execução e da sua con­ sistência estratégica; é, também, uma base para repactuação permanente das condições para a governabilidade e implementação do Plano, seja internamente junto ao Govemo, seja cõrri a sociedade civil organizada. Inclui a estratégia de financiamento dos pro­ gramas, com identificação das principais fontes de recursos, das parcerias potenciais, dos mecanismos.de alavancagem financeira e de redução de riscos, e a participação da sociedade no processo de elaboração, monitoramento, avaliação e revisão. A gestão dos Programas contempla a definição dos programas prioritários, que tem capacidade de impactar e construir, no médio e longo prazos, o projeto de desenvolvimento proposto no Plano. Essa seleção é de responsabilidade da alta di-. í| reção do Govemo, e obedece a dois critérios. O primeiro avalia o impacto de cada .Jg| programa sobre os macro-objetivos, vinculando o nível tático-operacional ao nível estratégico. O segundo estabelece uma hierarquia dos níveis estratégicos, ordenando-1| os segundo uma ordem de importância estratégica ligada aos principais objetivos. Na gestão dos programas, a proposta é contemplar arranjos de gestão diferencia-* ?! dos conforme a natureza, o desenho e o objetivo de cada programa para articular^ as iniciativas do Govemo Federal,, visando à cooperação e à sinergia das açôesjj governamentais orientadas para os resultados. Quatro atores merecem destaqiie:i| Gerente de Programa: integra a alta administração do órgão e é o responsável! pela gestão do Programa, tendo por função proporcionar e articular os recursos para|| o alcance dos objetivos do Programa, monitorar e avaliar a execução do conjunieS das ações do Programa e estabelecer mecanismos inovadores para seu financiá-f|S| mento. Éo titular da Unidade Administrativa à qual o Programa está vinculado^ Gerente Executivo: indicado pelo gerente do Programa, tem como funçâç^J apoiar a atuação deste, responsabilizando-se também pela integração e o acomt| panHamento do conjunto das ações do Programa, sempre que a -sua figura fofl considerada necessária pelo gerente. J®|§ Coordenador de Ação: tem a função de viabilizar a execução e o monitoramentó^g de uma ou mais ações do Programa, e é o responsável pela Unidade Administrativ§^g a qual se vinculam as ações, devendo estar o mais próximo possível da execução^p dessas ações. H o. dtular da Unidade Administrativa à qual se vincula a ação. Coordenador Executivo: indicado pêlo coordenador da ação, possui-a funçãó|||| de apoiar a atuação do coordenador da ação sempre que a sua ajuda for considej^p rada necessária pelo coordenador. ~f||f Todas as informações de cada etapa devem ser registradas no Sigplan - Sistema 86 Orçamento Púbüco e Adm inistração Financeira e Orçamentária — Augustiníio Vicente Pakido ELSEVIER Infonnações Gerenciais do Ministério do Planejamento, que é o instrumento iniorp^| matizado adotado para o processo de elaboração, monitoramento, avaliação e revisãõ|g| . ~ i riv- j dos programas do Plano Plurianual. Os coordenadores registram a execução física.ejgg| - ■ 181 -tm-ã CAMPUS Capítu io 4 — Piano Piurianuat - PPA 87 financeira até o dia 10 de cada mês, e os gerentes têm do dia 11 até o último dia do mês para registrar o índice de apuração dos indicadores e a situação de cada programa. A partir de 2009, essas avaliações passaram a ser feitas com periodicidade trimestral. Assim, os coordenadores têm até o dia 10 e os gerentes têm do dia 11 até o último dia do mês subsequente ao trimestre findo, para registrar as infor­ mações no Sigplan. A execução física anual, por sua vez, deverá ser registrada até o dia 15 de fevereiro do exercício seguinte. O Sigplan é, portanto, o meio de comunicação e integração que fornece aos responsáveis pelo gerenciamento dos programas, e também aos responsáveis pelo monitoramento, as informações necessárias para a execução dos programas. 4.5. Etapas Para fins didáticos, o PPA contempla cinco etapas: elaboração, implementação, monitoramento, avaliação e revisão. 4.5.1. Elaboração A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do MPOG, responsável pela coordenação e elaboração do Plano Plurianual, divulga as diretrizes e normas para sua elaboração através do manual de elaboração do PPA. A Secretaria de Orçamento Federal atua de forma subsidiária nesse processo. Se­ gundo esta secretaria, os princípios básicos que norteiam a elaboração do PPA são: identificação clara dos objetivos e das prioridades do Governo; integração do planejamento e do orçamento; promoção da gestão empreendedora; * garantia da transparência; estímulo às parcerias; gestão orientada para resultados; e organização das ações de Governo em programas. A elaboração do PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos, quais sejam: a base estratégica e a organização por programas. Para Claudiano Albuquer­ que, Mareio Medeiros e Paulo H. Feíjó, esses dois módulos assim se dividem: Base Estratégica que compreende a análise da situação econômica e social; diretrizes, objetivos e prioridades de Governo propostas pelo chefe do Poder Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo; previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre os programas; e diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos - \ setoriais compatíveis com a orientação estratégica de Governo. Sétie Ptovas e C oncursos