Augustinho Vicente Paludo - Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária - Ano 2010

Augustinho Vicente Paludo - Orçamento Público e Administração Financeira e...

(Parte 1 de 7)

Augustinho Vicente Paludo

ELSEVIER CAMPUS C 0 N C U R S 0 5

© 2010, Eisevier Editora Ltda.

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P21 3o Paludo, Augustínho Vicente

Orçamento público e administração financeira e orçamentário /

Augustinho Vicente Paludo. - 1. ed. - Rio de Janeiro: Eisevier, 2010. 392 p. — (Provas e concursos)

). Finanças públicos - Brosü. 2. Admirust/açõo financeira — Brosil. 3. Orçomento - Brosil. 4. Administração pública - Brosil. 5. Serviço público - Brasil - Concursos. I. Título. 1L- Série.

De tudo, ficam três coisas:

- ■ A certeza de que estamos sempre começando, A certeza de que é preciso continuar,

A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar.

Portanto devemos:

Fazer da interrupção um caminho novo,

Da queda, um passo de dança, - Do medo, uma escada,

Do sonho, uma ponte, . Da .proeura, um encontro.

Poema atribuído a Fernando Pessoa

Dedicatória

Dedico este livro a minha “paxão”- esposa Leonilda e aos meus filhos Luís Otávio, Ana Laisa e José Pedro, que são a razão pela qual luto e dão sentido ao meu viver.

O Autor

Augustinhò Vicente Paludo é Bacharel em Administração pelas Faculdades

SPÈI, com pós-graduação em Administração Publica pelas Faculdades Unibrasil. É professor de Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária,-e Administração Pública na Faculdade Aprovação Curitiba e Tutor de'cursos da Esaf nessas áreas.' Possui experiência de mais de 20 anos. Foi Diretor de Planejamento, Orçamento eFinançás na Justiça Federal do Paraná, Analista de Finanças e Controle da CGU — RS.e atualmente é Analista Administrativo da Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade do TRE - PR. Voltou a estudar para concursos em 2005, tendo obtido os .seguintes resultados: 6a lugar - Analista Administrativo TRE - SC/2005; lóB lugar - Analista de Finanças e Controle da CGU na Região Sul/2006; 3a lugar - Analista de Orçamento- do MPU no Paraná/2007; 2a lugar - Analista

Administrativo TRE-PR/2007, Em 2008 foi novamente aprovado no concurso de AFC - CGU pára Brasília. \

Átua também como professor de pós-graduaçâo nos’ módulos de Orçamento Público e Administração Pública.

Introdução*...................................... ..................................................................1
Capítulo 1 Orçamento Füblico3
1.1. Atividade financeira do Estado3
■ 1.2, Aspectos gerais do Orçamento Público5
L3. Conceitos-............................ 8
1.4. Tipos/Técnicas orçamentárias~10
1.4.1. Orçamento Tradicional/Clássico10
1.4.2. Orçamento de Desempenho/Funcional1
1.4.3. Orçamento Programa1
1.4.4. Orçamento Base-Zero12
1.4.5. Orçamento Participativo13
1.4.6. Orçamento Incrementai14
1.5. Princípios orçamentários,.......... ..................................16
1.5.1.- Princípio da legalidade16
1.5.2. Princípio da anualidade ou periodicidade17
1.5.3. Principio da universalidade18
1.5.4. Princípio do Orçamento Bruto18
1.5.5. Principio da exclusividade19
1.5.6. Princípio da unidade/totalidade20
1.5.7. Princípio da especificação ou especialização21
1.5.8. Princípio da não afetação das receitas21
1.5.9. Princípio da publicidade.:2
1.5.10. Princípio do equilíbrio,....................................2
1.5.1. Princípios do planejamento e da programação23
1.5.12. Princípio do não estorno’...................23
.1.6. Histórico24

Sumário 1.6.1= Histórico do Orçamento Público no Brasil .........24

Apresentação

Passou o tempo em que bastava decorar os conceitos para o acerto de questões erri concursos. Â ampliação da concorrência por uma vaga no serviço público forçou as bancas de concursos a elaborarem questões mais difíceis, envolvendo também conhecimentos práticos. Este livro une os conhecimentos práticos do autor com sua experiência como professor, e traz inúmeras dicas importantes para a resolução de questões. Numa linguagem clara e objetiva, facilita o aprendizado e possibilita segurança e acerto de questões nas provas relacionadas com Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária.

Também se destina a profissionais que atuam na área de Orçamento e Finanças, podendo ainda ser utilizado para pesquisas acadêmicas.

"• O autor

Capítulo 2

Capítulo 3 Capítulo 4

1.7. Orçamento Programa no Brasil29
1.8. Composição e estrutura do Orçamento Público Atual34
1.8.1. Normas da Lei nc 4.320/196439
1.8.2. Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal41
Público42
Lei O rçamentária Anual51
2.1. Elaboração da proposta orçamentária52
2.1.1.Papel da Secretaria de Orçamento Federal53’
2.1.2. Papel dos órgãos setoriais56
2.1.3.Papel das Unidades Orçamentárias58
SidorNet60

1.8.3. Normas constitucionais sobre Orçamento 2.1.4.Detalhamento da proposta - momentos -

orçamentária;............ ...62
2.1.6.Orçamento das Estatais Independentes!64
2.1.7. Alteração para 201065
2.2. Aprovação legislativa:.................................... \;..67
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO73
3.1. Conceito e competências constitucionais ..v74
3.2. Vigênciar..........76
3.3. Atribuições conferidas à LDO pela LRF76: .
3.4. Metas de resultado primário e nominal...-79 v
Plano Plurianual - PPA81
4.1. Conceito81
4.2. Regionalização82
4.3. Vigência83
4.4. Modelo de gestãoa............. 84
4.5. Etapasv..........................••••............ 87
4.5.1. Elaboração- h.......... ....
4.5.1.1. Base Estratégica
4.5.1.2. Organização por Programas89
4.5.2. ImplemenLaçãoí . : . . ..........,:,.:;;..vn” :r91
4.5.3. Monitoramento91
4.5.4. Avaliação:............................. ..93
4.5.5. Revisão94 .
5.1.; Ciclo orçamentário ampliado103
Capítulo 6 Receitas Públicas,.. ■........... ......107
6.L Conceitos107
6.2. Casos especiais114
6.2.1. Regra de ouro114
6.2.2. . Receitas de capital x despesas correntes...............115
r. 6.2.3. : Princípio da unidade de caixa115
6.2.4. Princípio do equilíbrio116
6.2.5.. , Reconhecimento da Receita Pública117
.,.-V33 6.2.5.1. Enfoque patrimonial117
:V 6.2.5.2. Enfoque orçamentário;.......... 118
: ■ ■■■ 6.2.6. Regime para as Receitas Públicas118
6.3. Classificações da receita pública119
3 , ' . 6.3.1. Classificação sob o enfoque patrimonial120
6.3.2.... Classificação sob o enfoque orçamentário..........120
6.3.3. Classificação por natureza da receita125
6.3.4Classificação por categoria econômica................127
, ; correntes128
de capital................................................133
6.3.5; Classificação por grupos de receita135
6.3.6Classificação quanto à destinação da receita....136
- 6.3.6.1. Classificação por identificador de uso... 138
de recursos139
de resultado primário140
• 6.3.7. Quanto àcoercíbilidade, obrigatoriedade............141
6.3.8.. Quanto ã regularidade ou à constância141
63.9, Quanto à.origem142
. 6,4. Etapas da receita pública142
’ -.6,4.1Planej amento-...........................................142
■ •; 3; .... 6.4.2. . Execução...............................................................143
6.4.2.1Lançamento.......................................... 143
\ • 6.4.2.2. Arrecadação144
..;‘ ' - ■ ; 6.4.2.3. • Recolhimento.........................................144
v' 3 3 ■ ■'• ''6.43. Controle e avaliação...........................................145
6.5; • ■ Dívida Ativa:...:;....................................". ...:.
6.6. Fundos especiais;.. :150
Despesa Pública•;......... j.....Í53
7.1. C o n c e i t o s155
7.2. *• Reconhecimento-dà despesa'v..':.;...............156 ;
7.3. Classificações.da despèsa:-:..''...........158 .
’ ■ ■ • 7.3:1. : Déspésa sob/o enfoque patrimonial”;...........159 . -
'7.3:2.'. ’ Despesa sob o enfoque orçamentário160 - ;■ :
;' • orçamentária x extraorçamentária161
7.3.3. Quanto à programação orçamentária163
' ' orçamentaria166
- ' .institucional:...........:....................167
: 7.3.3.3. Classificação qualitativa - funcional168
■ programática171

Càpítulo 7 73.2:1. Diferenciação - despesa pública 7.3.3:1. Classificação qualitativa.™ por esfera 7.3.3.2. Classificação qualitativa - 7.3.3:4. Classificação qualitativa por estrutura ' 7.3:3.5. Classificação financeira por natureza

'de despesa;.................:.........177

7.3.3.6'.. Classificação financeira por categoria

- ■ e c o n ô m i c a178

7:3.3.7. Classificação financeira -por grupo

'V -üé'natureza.,180

7.3.38.. Classificação financeira por modalidade

’' ; de aplicação183
de despesa:.186

7.3.3.9. Classificação financeira por elemento

Identificador de Uso - Iduso..:188

7.3.3.10. Classificação financeira por ' , 7.3.1. Classificação financeira por

Crédito - Idoc189 •

■ ■: Identificador de Operação de

• 7.3.3.12.: Classificação financeira por - Identificador de Resultado Primário...; 190 ' .

7.3.4. •;:‘ Classificação quanto ã regularidade190 .
7.4. - Fonte de recursos para a despesa orçamentária191 ■
_ =; ' 1.5.2.. , Execuçãov.............195
.y 7.5.2.1. Empenho195
1.5.2.2. Liquidação200
7.5.2.3. Pagamento202
7.5.3. Controle e A valiação203
, ■ 7.6. Dívida Passiva204
Capítulo 8Créditos Adicionais........ .............................................................209
’ 8.1. Tipos de créditos orçamentários211
. 8.1.1. Créditos suplementares212
8.1.2. \ 'Créditos çspéciais..............................................213
. 8.1.3Créditos extraordinários.....................................215
■■ ’ • 8.2Fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais.......219
Capítulo 9 . Restos a Pagar223
9;1. Classificação224
‘ ■ :-9,2: Vigência225
. 9.3. Prescrição226
9.4. Despesa orçamentária x pagamento extraorçamentário227
Capítulo 10 , . Despesas de exercícios anteriores229
Capítulo 1Suprimento de Fundos.................. ...............................................233
íl.l. Não pode conceder suprimento234
1.2. Tipos de suprimento:...................235
' 1.3. Concessão, utilização e prestação de contas235
■ ;1.4. Responsabilidade pelo suprimento239
1.5. Regras específicas para suprimento via cartão corporativo240
Capítulo 12 . Noções de programação financeira e descentralizações243
. 12.1. Elaboração e aprovação da programação financeira.'248
12.2. Descentralização de créditos e recursos'................251
:Capítulo 13. Transferências,................................255
13.1. Categorias de transferências.................................................256
.13.2. Diferenciação entre transferência e descentralização259
Capítulo 14 - Noções de Siafi261
-14.3. Modalidades de uso264
14.4. Níveis de acesso265
14.5. Evento'.V.....................................................:.... 266
14.6. Segurança267
14.7. Conceitos utilizados pelo Siafi:..................268
14.8. Principais documentos269
Capítulo 15 Conta Ünica do Tesouro Nacional271
15.1. Documentos de Entrada e Saída273
Capítulo 16 Noções de Sidor7. . . . ............. ..... 277
Capítulo 17 Exercícios281
17.1. Exercícios: Orçamento ~ Capítulos 1 e 2'.281
17.3. Exercícios: Receita - Capítulo 6'.................:.31S
17.4. Exercícios: Despesa - Capítulo 7:............................330
17.5. Exercícios: Créditos Adicionais- Capítulo 8..,;,..,........344
Anteriores - Capítulos-9 e 10350
17.7. Exercícios: Suprimento de Fundos - Capítulo 1,354
e Transferências Orçamentárias - Capítulos 12 é 13356

17.9. Exercícios: SiaE, Conta Única e Sidor -

Capítulos 14, 15 e 16360
G a b a r it o s365

R eferências bibliográficas 369

Introdução

Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária é matéria es sencial em grande parte dos concursos de nível superior dos Poderes Executivo,

Legislativo e ãrea-meio do Poder Judiciário. Em muitos deles é a matéria mais importante (consultor de Orçamento do Senado), em outros, uma das principais.

Exemplo; concursos para o ciclo de gestão do Poder Executivo, Tribunal de Con tas da União, Senado, Câmara Federal e cargos equivalentes no Distrito Federal e nos Estados. .

Com experiência de quase vinte anos, no âmbito federal, na área-de Planeja mento, Orçamento,. Finanças e Contabilidade Pública, e seis anos como diretor dessa área, decidi, novamente, participar de concursos públicos. Fiquei estupefato! Todo o conhecimento que eu tinha (de prática) não era suficiente para responder às perguntas sobre a matéria.

Por outro lado, percebi que.só o conteúdo dos livros não bastava para respon der às questões, às.yezes erg necessário também entender o funcionamento cio processo orçamentário e de Administração Financeira e Orçamentária. 'A maior dificuldade foi-identificar e selecionar livros cie boa qualidade, com linguagem de fácil entendimento e conteúdo correto, de modo que: estudando, pudesse aprender; aprendendo, pudesse responder às questões; e, respondendo, pudesse acertar.'

Minha experiência como professor permitiu unir os conhecimentos práticos que tinha, com os conhecimentos direcionados a concursos públicos que aprendi, e transformar tudo'num livro.

Este livro reúne conhecimentos práticos, teõricos e de docência, além de trazer inúmeras clicas para'concursos, e chega:com esta finalidade: facilitar o aprendizado e possibilitar a segurança e o acerto de questões na hora de provas relacionadas com Orçamento PúlpUco e Administração Financeira e Orçamentária.

- Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustínho ViceritePaludo . ELSEVIER \

Obs.:Para contato direto com o autor, viae-maíl, é necessário escanear a nota fiscal de aquisição do livro e enviá-la com o seu e-mail para autoraugustinho@globo.com

Capítulo _L Orçamento Público

I. I . Atividade financeira do Estado

•• atividade financeira é exercida pelo Estado visando ao bem comum da co letividade. Ela está vinculada à arrecadação de recursos destinados à satisfação de necessidades públicas básicas inseridas na ordem jurídico-constitucional, mediante a prestação de serviços públicos, a intervenção no domínio econômico e d exercício regular do poder de polícia. ' É aplicada tio âmbito Federal, estadual e municipal, e, segundo o mestre Aliomar

A Figura 1, a seguir, permite visualizar essas atividades.

Baleeiro, consiste em: * obter recursos: receita pública; despender os recursos: despesa pública; gerir e planejar os recursos: Orçamento Público; criar crédito: empréstimo público.1

Figura i — Atividade financeira do Estado. - BALEEIRO, Aiíomar. t/ma íiUioduçdü às Ciíitcics das F, 9S ed, Riò de janeiro, Forense: 1973, p. IS.

Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária — Augustínho Vicente Paludo ELSEVIER

Intervenção na economia

O Governo intervém na economia para garantir dois objetivos principais: estabilidade e crescimento. Visa também corrigir as falhas de mercado e as distor ções, manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, aumentar o nível de emprego etc.

Política Econômica é a forma pela qual o Governo intervém na economia.

Essa intervenção ocorre, principalmente, por meio das políticas fiscal, monetá ria, cambial e regulatória, e tem como principal instrumento de intervenção o Orçamento Público.

As finanças públicas fazem parte da economia e se referem especificamente às Receitas e Despesas do Estado, que são objetos da política fiscal.

Teoria das Finanças Públicas

A teoria das finanças públicas trata dos fundamentos do Estado e das funções de governo, e dã.suporte teórico (fundamentação) à intervenção do Estado na eco nomia. De forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do Governo, o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do gasto público.

As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estágio de wdfare economics ou Estado de Bem-Estar Social, através do livre merca do, sem interferência do Governo. As falhas de mercado normalmente citadas são:

Existência dos bens públicos - bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex.: rua, praça, segurança pública, justiça). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa utilizando um bem público não tira o direito de outra também utilizá-lo.

Existência de monopólios naturais - monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex.: água, energia elétrica). O Governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores.

Externaiidades - uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externaíidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e à geração de empregos, e é uma externaíidade positiva por au- memar o bem-estar e diminuíra criminalidade. O Governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalídacles negativas e incentivar atividades causadoras de externaiidades positivas;

CAMPUSCapítulo 1 —Orçamento Público

Desenvolvimento, emprego e estabilidade - há regiões que não se desenvol vem sem a ação do Estado - principalmente nas economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, como o BNDES, criar postos de trabalho e buscar a estabilidade econômica.

Funções Orçamentárias

Para atingir esses objetivos, o Governo intervém na economia, utilizando-se do

Orçamento Público e das funções orçamentárias. As três funções orçamentárias clássicas apontadas pelos autores são;

Função alocativa - relaciona-se à alocação de recursos por parte do Govemo a fim de oferecer bens e sei-viços públicos puros (ex.: rodovias, segurança, justiça) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes; bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde); e criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores, corrigir imperfei ções no sistema de mercado (como oligopólios) e corrigir os efeitos negativos de extemalidades.

Função distributiva - visa tomar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e de transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocaçãó de recursos em camadas mais pobres da população etc. (ex.: Fome Zero, destinação de recursos para o SUS, que é utilizado por in divíduos de menor renda).

Função estabilizadora - é a aplicação das diversas políticas econõmico- financeiras a fim de ajustar o nível geral de preços, melhorar o nível de emprego, estabili2ar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limitação etc.).

1.2. Aspectos gerais do Orçamento Público

O Orçamento anual da União é composto pelos orçamentos: Fiscal, da Seguri dade Social e de Investimento das Estatais. Ele prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e judiciário.- ' Nenhuma despesa poderá ser realizada se não estiver autorizada no orçamento anual, na LOA, e todas as despesas devem ser inseridas no orçamento sob a forma de programas.

Orçamento Público c Administração Financeira e Orçamentária —Augustínho Vicente Paludo ELSEVIER

O Orçamento Público expressa o esforço do Governo para atender à programa ção requerida pela sociedade, a qual é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos.

Dimensões

Segundo a Consultoria de Orçamento do Senado Federal,2 o Orçamento

Público apresenta três importantes, dimensões, todas de interesse direto para a sociedade.

Dimensão jurídica - o Orçamento Público tem caráter e força de lei, e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e ágentes públicos - no tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do Orçamento Público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação esansão presidencial como qualquer outra lei.

Dimensão econômica - o Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio do qual o Governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas . selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto, de vista da eficiência econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos microeconõmicos e setoriais, quanto as variáveis macroeconômi cas'relativas ao nível de inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão orçamentária.

Dimensão política - é corolário dâ dimensão econômica. Se o Orçamento

Público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e gestão do orçamento embute, necessariamente,, perspectivas e interesses conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos inúmeros segmentos sociais.

Antigamente, o orçamento era apenas um meio de controle político do'legis lativo sobre o executivo, mas tanto a finalidade quanto os conceitos evoluíram e o Orçamento Público tornou-se bem mais abrangente que a simples previsão de receita e fixação de despesa. O orçamento moderno é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um- período de tempo definido, o programa de operações do Governo e os meios de financiamento desse programa.

O orçamento evoluiu para um instrumento básico de administração e, dessa forma, cumpre mu-itas funções, dentre as quais a de ser instrumento de con-

Scnado Feder;il, Consulíomr dc 0‘çiiinciHo, Fiscalização c Conímk. Disponível em: hup:/Avww.seniido.gov.br/sf/

CAMPUSCapítulo I —Orçamento Público7 trole econômico; instrumento do planejamento governamental; ser utilizado para controlar gastos; ser visto como um programa de Governo através do qual havia de se demonstrar não apenas a elaboração financeira, mas também a orientação do Governo.

(Parte 1 de 7)

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