9º -  Transparência, controle de contas públicas e combate à corrupção.

9º - Transparência, controle de contas públicas e combate à corrupção.

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Esta publicaçãonão pode ser comer cializada.

Transparência, conTrole de conTas públicas e combate à corrupção José matias-pereira

1. Introdução131
2. Compreensão de Administração Pública, governança e accountability131
3. Relação entre governança no setor público e accountability132
4. Transparência e contr ole nas democracias133
5. Sistema de controle da Administração Pública134
6. Compreensão do fenômeno da corrupção135
7. Princípios de governança na gestão pública136
8. Ética e transparência na administração pública137
8.1 Comportamento ético no ser viço público137
9. Reforma do Estado, transparência e nível de democratização138
10. Democracia, instituições e controle da corrupção139
1. As causas do fenômeno da corrupção140
12. Controle social e estrat égia anticorrupção140
13. Propostas para aperfeiçoar o sistema de combate à corrupção141
Síntese do Fascículo142
Referências142
Perfil do Autor143

sumário objeTivos

1. Permitir aos leitores uma visão mais aprofundada dos temas que dizem respeito à transparência na administração, ao controle de contas públicas e ao combate à corrupção no Brasil.

2. Contribuir para uma maior compreensão sobre o papel do Estadonação, do governo e da sociedade.

3. Avaliar se existe a necessidade de aperfeiçoamento da legislação e do fortalecimento dos órgãos de controle interno e externo, orientados para a fiscalização dos atos administrativos.

ConTRolE CidAdão131

1. inTrodução

As teorias político-econômicas modernas do Estado identificam três formas de intervenção pública na economia: redistribuição de renda, estabilização macroeconômica e regulação de mercados. O processo de redistribuição de renda abrange todas as transferências de recursos de um grupo de indivíduos, regiões ou países, para um outro grupo, bem como o atendimento de setores específicos e especiais, como, por exemplo, educação primária, seguro social, entre outros, que os governos obrigam os cidadãos a consumir ou a utilizar (MATIAS-PEREIRA, 2012).

A política de estabilização macroeconômica tem como objetivo alcançar e manter níveis adequados de crescimento econômico e de emprego. Para atingir esse objetivo, o governo utiliza como principais instrumentos a política fiscal, monetária, cambial e industrial. Por sua vez, as políticas reguladoras têm como propósito corrigir distintos tipos de falhas de mercado, como, por exemplo, o poder de monopólio e a provisão insuficiente de bens públicos, dentre outras. Isso pode ser constatado quando analisamos a estruturação do “Estado de bem-estar”, após a Segunda Guerra Mundial, que foi priorizado pelas políticas de redistribuição e de gestão macroeconômica implementadas pela maioria dos governos da Europa ocidental. A crise fiscal que atingiu, na década de 1970, esse Estado positivo, que tinha o papel de planejar, produzir bens e serviços e como empregador de última instância, revelou o esgotamento desse modelo. No fim dos anos 1970, começou a surgir em seu lugar um novo modelo, que passou a priorizar desregulação, a privatização, a liberalização e a reforma das estruturas de bem-estar.

Nesse contexto, verifica-se que a reforma do Estado surgiu como uma resposta à ineficiência do velho modelo estatal e às demandas sociais crescentes de uma emergente sociedade democrática e plural, no fim do século X. A necessidade de reduzir a presença do Estado na economia e a aceleração do fenômeno da globalização foram os fatores indutores neste movimento. Criaram-se novas necessidades e desafios para os Estados, quanto à conciliação de um modelo orientado para o mercado e que atendesse às necessidades dos membros da sociedade na nova roupagem de cliente-cidadão, com a prestação de serviços de qualidade a custos mais baixos.

2. compreensão de adminisTração pública, governança e accounTabiliTy

A Carta Magna de 1988 promoveu a afirmação do Estado Democrático de Direito, ao definir que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; além dos preceitos básicos distribuídos nos 21 incisos e 10 parágrafos do artigo 37 e das demais regras previstas nos artigos 38 a 42 daquela norma.

A constitucionalização dos princípios básicos da Administração Pública tem como propósito garantir a honestidade na gerência da “res pública” e permitir a responsabilização dos agentes públicos que descumprirem essas diretrizes obrigatórias.

FunDAção DEmóCRITo RoChA | unIvERSIDADE ABERTA Do noRDESTE132

Numa visão mais ampla, Administração Pública pode ser entendida como todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam como distribui e se exerce a autoridade política, bem como se atendem aos interesses públicos. Assim, a Administração Pública pode ser percebida como a estrutura do Poder Executivo que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de “interesse público” ou comum numa coletividade ou numa organização estatal (MATIAS-PEREIRA, 2014a, 2015).

Governança pode ser definida, num sentido amplo, como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo (RHODES, 1996, p. 652-667). Os aspectos frequentemente evidenciados nessa literatura sobre a governança estão relacionados: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar.

A expressão “accountability” pode ser aceita como “o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os gestores públicos a prestar contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição pública das políticas públicas”. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais “accountable” é um governo. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo político

Administração Pública, em termos amplos, abrange todas as operações que têm por propósito a realização ou o cumprimento dos desígnios públicos (WhITE, 1950, p.8).

Accountability, numa visão ampla, pode ser aceita como a obrigação de se prestar contas dos resultados obtidos, por imposição das responsabilidades decorrentes de uma delegação de poder. Assim, o termo responsability pode ser entendida como responsabilidade primária, e accountability como responsabilidade final.

administrativo anglo-saxão (Grã-Bretanha, Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia etc.).

3. relação enTre governança no seTor público e accounTabiliTy

A governança trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, enquanto a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são administradas. A governança corporativa no setor público, por sua vez, refere-se à administração das agências do setor público, por meio dos princípios de governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáveis no setor geral do Estado, em que as agências de serviços não públicos são agrupadas (BHATTA, 2003, p. 5-6).

A governança corporativa no setor público, argumenta Timmers (2000, p. 9), deve ser entendida como a proteção ao inter-relacionamento entre a administração, o controle e a supervisão, feita pela organização governamental, pela situação organizacional e pelas autoridades do governo, visando relacionar os objetivos políticos eficiente e eficazmente, como também comunicar publicamente e providenciar uma prestação de conta para o benefício da sociedade. Dessa forma, a governança do setor público é constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender à sociedade; supervisão; controle; e assistência social.

Existem diversas maneiras, sustenta

Marques (2005, p. 4-5), para representar a governança corporativa no setor público, em decorrência da complexidade da estrutura de governança e as diferentes formas de compreender a abordagem pelas entidades do setor. Em que pesem essas divergências, a boa governança corporativa, seja no setor público, seja no privado, exige: uma clara identificação e articulação das

ConTRolE CidAdão133 Quais são, em última instância, os dois principais objetivos da função controle? para refleTir definições de responsabilidade; uma verdadeira compreensão do relacionamento entre as partes interessadas da organização e sua estrutura de administrar os recursos e entregar os resultados, e suporte para a administração, particularmente de alto nível.

Assim, o desafio para o setor público é o de articular um conjunto de princípios e elementos comuns que são relevantes em cada contexto e que podem ser considerados em uma estrutura de governança. Os fatores essenciais, para Marques (2005, p.14), que contribuem para uma governança corporativa sólida, são os seguintes: estrutura administrativa; ambiente administrativo; administração de risco; conformidade e complacência; monitoramento e relato da avaliação de desempenho; responsabilidade em prestar contas; conformidade versus desempenho.

4. Transparência e conTrole nas democracias

Elevar o nível de transparência pública é um dos mais importantes desafios da Administração Pública na atualidade. Sem uma efetiva divulgação das ações governamentais, não é possível desenvolver as noções de cidadania e, por decorrência, fortalecer a democracia. Nesse sentido, a expressão transparência será utilizada neste capítulo como um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado.

O termo transparência, embora não esteja referenciado na Carta Magna, está interligado com o princípio constitucional da “eficiência”. No campo

A transparência na administração pública é uma imposição constitucional. Trata-se de uma função de Estado, e não de Governo.

infraconstitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 4/5/2000), que estabelece normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal, explicitou de forma clara os instrumentos orientados à transparência na gestão fiscal.

A informação é um fator essencial para o controle social sobre a atuação de seus representantes. Sem o acesso da sociedade sobre os atos dos gestores públicos, torna-se impossível que ela fiscalize se eles estão atuando de acordo com as normas legais. Assim, cabe ao Estado a responsabilidade de garantir aos cidadãos o direito ao acesso a essas informações, que deve ser ampla, irrestrita e tempestiva.

O controle da gestão, notadamente a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros oriundos dos tributos retirados dos contribuintes e de outros auferidos pelo Estado, deve ser efetivado de maneira autônoma e independente. A função “controle” está intimamente relacionada com o “poder”, e, por decorrência, com a Administração Pública.

Destacam-se, entre os objetivos da função “controle”, a revisão dos atos, anulação, repreensão e a punição dos responsáveis, que devem ocorrer de forma célere, objetiva e eficaz. As medidas de reorientação das ações, atividades ou processos em curso têm como principal motivação o seu aperfeiçoamento. Busca-se, dessa forma, que esses recursos sejam alocados de forma eficiente, eficaz e efetiva em favor da população. Essas medidas, além de coibir desperdícios, buscam evitar que os recursos sejam desviados ilicitamente.

o acompanhamento da gestão e a fiscalização dos gastos no setor público, quando realizados pela própria sociedade, é denominado “controle social”. o acesso à informação pública, conforme determina a Constituição Federal, constitui-se em princípio básico do controle social.

A lei de Acesso à Informação, lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, tem como objetivo facilitar aos cidadãos o acesso às informações na administração pública, em especial, sobre como os recursos públicos estão sendo geridos.

FunDAção DEmóCRITo RoChA | unIvERSIDADE ABERTA Do noRDESTE134

1. A introdução das expressões “controle interno” e “controle externo” na Administração Pública

Federal tem origem na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Nela são definidas as competências do exercício daquelas atividades, ou seja, o Poder Executivo incumbiu-se do controle interno, enquanto o externo foi atribuído ao Poder Legislativo.

5. sisTema de conTrole da adminisTração pública

É inegável a relevância do papel desempenhado pelo sistema de controle da Administração Pública no mundo contemporâneo. A crescente sintonia nas relações dos órgãos de controle e a sociedade estão contribuindo para estimular a fiscalização dos gastos públicos, aumentando a efetividade das políticas sociais bem como dos próprios serviços que são prestados pelo Estado. Esse esforço vem se tornando essencial para o fortalecimento da cidadania e da democracia.

Os sistemas de controle da administração pública definidos pela Constituição Federal do Brasil são: o controle interno, realizado pelos próprios órgãos do aparelho estatal, e o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas.

O controle da administração pública, que é exercido por meio dos órgãos de controle interno e externo1, tem a responsabilidade de fazer com que a execução de tarefas predeterminadas em normas alcance os resultados esperados. Busca verificar se as atividades executadas estão compatíveis com o que foi estabelecido previamente no processo ou no plano de governo. Isso é realizado por meio da fiscalização, orientação e correção sobre as atividades de pessoas, departamentos, órgãos ou poder, para evitar que descumpram as normas e determinações preestabelecidas.

A função “controle”, portanto, se apresenta como uma atividade essencial na Administração Pública para a consecução dos fins a que se destinam. Nesse sentido, sustenta Guerra (2003, p. 23): “Controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos desejados anteriormente planejados gerando uma aferição sistemática”.

Controle interno. O sistema de controle interno tem a função de implementar todas as políticas e procedimentos que dizem respeito aos controles internos adotados pela administração de uma entidade. Nesse esforço, busca apoiá-la a alcançar o objetivo de assegurar, de forma factível, uma maneira ordenada e eficiente de realizar as suas tarefas, com destaque para o cumprimento de políticas administrativas, a salvaguarda de ativo, a prevenção e detecção de fraude ou erro, a precisão e integridade dos registros contábeis, e a preparação oportuna de informações financeiras confiáveis.

O controle interno é aquele que o

Poder Público exerce sobre seus próprios exercícios, visando assegurar a execução desses exercícios dentro dos princípios básicos da administração pública. Esses princípios estão delineados no artigo 37 da Constituição Federal, ou seja, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Registre-se que esse controle deriva do poder-dever de autotutela que a Administração tem sobre seus próprios atos e agentes.

Merece destaque, no que se refere ao controle interno no âmbito do Poder Executivo, conforme dispõe a Lei n.º 10.683, de 2003 (com redação dada pela Lei n.º 1.204, de 2005), que definiu as competências da Controladoria-Geral da União (CGU), como órgão de assessoramento direto e imediato do presidente da República, atribuindo-lhe a função de

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