10º - Controle de contas e transformação da administração pública.

10º - Controle de contas e transformação da administração pública.

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Esta publicaçãonão pode ser comer cializada.

Controle de Contas e transformação da administração pública José matias-pereira

1. Introdução147
2. Estado, sociedade e administração pública147
3. Evolução dos modelos de gestão pública no Brasil148
4. Características da nova administração pública149
5. Desafios da administração pública contemporânea150
6. Distorções e fragilidades da gestão pública no Brasil152
7. Gestão patrimonialista e escândalos de corrupção do Brasil153
8. Efeitos da inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal154
9. Principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil155
10. Sistema de controle de contas na administração pública156
Síntese do Fascículo158
Referências158
Perfil do Autor159

sumário objetivos

1. Analisar a transformação da administração pública brasileira e a contribuição do sistema de controle de contas para melhorar as relações do Estado com a sociedade.

2. Analisar os modelos de gestão pública e as características da nova administração .

3. Refletir sobre os desafios para a gestão pública contemporânea e sobre as fragilidades da gestão pública brasileira.

ContRolE CidAdão147

1. introdução

As funções típicas da administração pública, e seus órgãos executores, surgem em decorrência do relacionamento permanente que ocorre entre o Estado e a sociedade. Essas funções são exercidas por meio dos seus órgãos, que atuam nos âmbitos dos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. Por sua vez, o controle de contas, atuando sobre os próprios órgãos estatais, desempenha uma função essencial nas relações entre Estado e sociedade, contribuindo para a melhoria da qualidade da gestão pública e a garantia do regime democrático.

2. estado, soCiedade e administração públiCa

É a partir do relacionamento permanente entre o Estado e a sociedade que surgem as funções típicas da administração pública viabilizadas com a criação de seus órgãos executores. O conjunto desses órgãos compõe a administração pública. As funções da administração pública são exercidas, num sentido amplo, pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O controle de contas, que integra a administração pública, cumpre a relevante função de melhorar as relações entre Estado e sociedade. Contribui, dessa forma, para a melhoria da qualidade da gestão pública e a garantia do regime democrático.

O Estado, conforme delineado na

Constituição Federal, está submetido aos princípios da ordem, da eficiência administrativa e da eficácia dos seus atos. Os mecanismos ou sistemas de controle das atividades estatais são criados a partir desses princípios, objetivando a defesa

O Estado-nação democrático clássico, baseado nos princípios das revoluções americana e francesa no século XVIII, tem a sua legitimidade apoiada na ideia de cidadania. Assim, todos os cidadãos têm hoje os mesmos direitos e deveres, independentemente de raça, sexo, grupo étnico-religioso, condição social, dentre outras. A cidadania está limitada ao espaço territorial de uma nação. A teoria e a prática da democracia contemporânea têm as suas bases fundadas no papel do Estado-nação. É a partir da interação entre o exercício da democracia e o Estadonação (aceito como garantidor institucional dos direitos e deveres dos cidadãos), que se estabelece o consenso e a legitimidade do poder político; a base político-territorial do processo político; a responsabilidade das decisões políticas; e a forma e o alcance da participação política.

voCê sabia? da administração pública e dos direitos e garantias coletivos. Os sistemas de controle definidos pela Carta Magna são dois: o controle interno, executado pelos próprios órgãos do respectivo aparelho estatal; e o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, que conta com o auxílio das cortes de contas.

Por sua vez, o controle social se efetiva por meio da participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle da administração pública. O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Contribui para a gestão ao favorecer a boa e correta aplicação dos recursos; é um mecanismo de prevenção da corrupção e fortalece a cidadania. Assim, o controle social, para que se torne possível, requer-se: controle, fiscalização e responsabilização – e um ambiente institucional favorável.

FunDAção DEmóCRIto RoChA | unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE148

Nesse sentido, quanto mais estreitas forem as relações dos órgãos de controle e a sociedade, melhor será a fiscalização dos gastos públicos. Essa parceria contribui para aumentar a efetividade das políticas públicas, notadamente nas áreas básicas, como educação, saúde, segurança e transporte público.

Este fascículo, que trata do complexo e amplo tema da transformação da administração pública e do sistema de controle de contas, está apoiado em diversas teorias e autores que enfocam nos seus estudos as reformas administrativas, especialmente no campo da transparência e controle. Destacam-se, entre elas, as teorias de governança e as contribuições das teorias neoinstitucional (neoinstitucionalismo) e da agência.

3. evolução dos modelos de gestão públiCa no brasil

Torna-se oportuno mencionar inicialmente, de forma sucinta, a partir da evolução histórica da administração pública, uma abordagem do processo de modernização e dos modelos de gestão pública no Brasil, considerando os três modelos básicos inerentes à administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial. Registre-se que o primeiro vigorou entre 1530 a 1930; o segundo, de 1930 a 1985 (incluindo o Estado autoritário – burocrático dos governos militares); e, a partir daquela data, inicia-se o terceiro e atual modelo: o gerencial.

Para concretizar-se, o controle social depende de acesso à informação, a fim reduzir as assimetrias de informação entre os agentes públicos, transparência e publicidade; capacitação, ou seja, conhecimentos técnicos e políticos para atuação política; e mobilização da sociedade. Quais instrumentos são mais importantes nos dias de hoje para aprimorar o controle social? para refletir

Na história recente da “modernização” da administração pública brasileira – período de 1930 a 2010 –, podemos identificar cinco momentos significativos:

a) a reforma administrativa do governo Getúlio Vargas (década de 1930); b) as medidas institucionais adotadas para a execução do Plano de Metas (1955), no governo Juscelino Kubitschek, que permitiram a realização de uma reforma administrativa silenciosa, efetivada por meio da denominada “administração paralela” c) a expedição do Decreto-lei nº 200, de 1967, no período do autoritarismo (cujo teor se apresenta como uma evolução da “administração paralela”, na medida em que promoveu a flexibilização das normas e controles da administração indireta); d) o Plano da Reforma do Estado, de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso; e) recomposição da administração pública, por meio do fortalecimento das carreiras típicas de Estado, no governo Lula (2003-2010).

Verifica-se que, ao longo desse período, conforme evidencia a literatura, o País permaneceu convivendo de forma simultânea com os modelos patrimonialista, burocrático e gerencial (MATIAS-PEREIRA, 2010a, 2013, 2014).

Patrimonialismo pode ser entendido, num sentido amplo, como um sistema de dominação política ou de autoridade

ContRolE CidAdão149 tradicional, no qual a riqueza, os bens sociais, cargos e direitos são disponibilizados como patrimônios pessoais de um chefe ou de um governante. Nesse modelo não existe distinção entre a esfera pública e a privada.

Segundo Weber (1989), o patrimonialismo é uma espécie de patriarcalismo dilatado, no qual o exercício da dominação tradicional pressupõe a existência de um quadro administrativo que se caracteriza pela mistura de tradicionalismo e discricionariedade pessoal do governante. Assim, a gestão patrimonialista origina-se do patriarcalismo e, com ele, do poder doméstico organizado nas sociedades medievais. Caracteriza-se por uma gestão estritamente firmada pela tradição em que o gestor toma decisões conforme seu prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de acordo com pontos de vista puramente pessoais, sobretudo suscetíveis de se deixarem influenciar por preferências também pessoais. A administração do Estado e suas instituições, sob o princípio do patrimonialismo, é uma questão puramente pessoal do gestor público, inexistindo, por este motivo, uma clara diferenciação entre as esferas pública e privada.

Ao longo do tempo, conforme previa

Max Weber (1972, 1989, 1993), os padrões burocráticos na administração pública foram gradativamente se impondo e atingindo setores cada vez mais amplos da administração. Sua expansão parece corresponder ao processo de industrialização, à crescente complexidade da sociedade e ao aprofundamento da divisão social do trabalho.

As burocracias capitalistas modernas representam uma evolução em relação à burocracia patrimonialista, na medida em que atuam tendo como referência a preocupação de distinguir o público do privado. Nesse sentido, a administração pública gerencial, na medida em que se coloca a “serviço ao cidadão”, procura focar nos resultados e não nos procedimentos rígidos, como acontecia na burocracia tradicional. Assim, embora compartilhe do princípio de que o nepotismo e a corrupção devem ser combatidos, entende que isso não torna necessário que os procedimentos sejam rígidos.

Por sua vez, a lenta expansão da burocracia no Brasil, principalmente a partir de 1930, e sua convivência, por oito décadas, com amplos setores dominados pelo patrimonialismo, bem como a persistência de modelos híbridos, podem explicar por que o modelo gerencial enfrenta dificuldades de se impor perante os modelos burocrático e patrimonialista que permanecem presentes na administração pública, nos três níveis de governo: municipal, estadual e federal (MATIASPEREIRA, 2010b, 2013, 2014).

4. CaraCterístiCas da nova administração públiCa

A nova administração pública voltada para o cidadão é caracterizada na atualidade pelo reconhecimento dos limites de sua atuação, que passou a ser mediada pelo poder e pela ação do setor privado e das organizações do terceiro setor. Por sua vez, a complexidade e a amplitude que envolvem o processo de interação entre o Estado-setor privado-terceiro setor, no qual ocorrem infinitas relações e mediações burocráticas, revelam a existência de indícios de que é preciso dar continuidade aos esforços de redefinição e implementação de políticas inovadoras para fortalecer a gestão do setor público.

As práticas patrimonialistas ainda permeiam a rotina da administração pública.

Você consegue identificar em sua experiência com os órgãos da administração esse tipo de prática? para refletir

FunDAção DEmóCRIto RoChA | unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE150

Ao abordar o tema da gestão estratégica da administração pública brasileira, Pereira (2010a) defende a construção de um novo modelo de gestão estratégica para a administração pública no Brasil precisa levar em consideração três dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não desconsiderar as rápidas mudanças que estão ocorrendo na sociedade. O cidadão brasileiro exige cada vez mais eficiência, eficácia, efetividade e transparência na aplicação de recursos públicos. Fica evidente, assim, para cumprir o seu papel de forma adequada, que a administração pública precisa criar as condições necessárias para garantir os direitos constitucionais dos cidadãos.

Ao tratar dos avanços da gestão pública no Brasil, Abrúcio (2007, p. 69) destaca três pontos inovadores na Constituição Federal:

Em primeiro lugar, a democratização do Estado, que foi favorecida com o fortalecimento do controle externo da administração pública, com destaque, entre outras mudanças, para o novo papel conferido ao Ministério Público (MP). Neste aspecto está, também, o reforço dos princípios da legalidade e da publicidade;

A descentralização foi outra demanda construída nos anos de luta contra o autoritarismo e que ganhou enorme relevância na Constituição de 1988. Após 20 anos de centralismo político, financeiro e administrativo, o processo descentralizador abriu oportunidades para maior participação cidadã e para inovações no campo da gestão pública, levando em conta a realidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudança, várias políticas públicas foram reinventadas e disseminadas pelo País;

Propôs-se, ainda, completar a chamada reforma do serviço civil, por meio da profissionalização da burocracia. Nesta linha, houve ações importantes, como o princípio da seleção meritocrática e universal, consubstanciada pelo concurso público. Em consonância com este movimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), num esforço de melhorar a capacitação da alta burocracia.

5. desafios da administração públiCa

Contemporânea

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo, além de garantidor institucional dos direitos e deveres dos cidadãos, é de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender as demandas da sociedade contemporânea.

A esse respeito, assinala Pereira (2010b, p.1) que:

“Diversos fenômenos foram responsáveis, nas últimas três décadas, pelas transformações ocorridas no mundo contemporâneo – incluindo a recente crise econômica e financeira mundial –, o que está exigindo um novo modelo para melhorar o desempenho do Estado. Podemos destacar, entre essas mudanças, a crise do Welfare State, nos países desenvolvidos; crise do desenvolvimentismo, nos países periféricos; esgotamento do modelo econômico, evidenciado pela incapacidade fiscal e intervenção; fragilidade do modelo político, gerador de insuficiência de governabilidade; deficiência do modelo administrativo, que resulta

ContRolE CidAdão151 em distorções burocráticas; a adoção da nova gestão pública, nas suas dimensões econômico-financeira, administrativa-institucional, sociopolítica e ambiental.”

Observa-se, diante desse cenário de mudanças e de conflitos, que diversos segmentos entraram na agenda de gestão pública do Brasil, com destaque para a democratização da gestão pública; profissionalização da função pública; novas tecnologias de gestão (governo eletrônico); gestão por resultados orientados ao desenvolvimento; mecanismos de governança, controle de contas públicas, entre outros.

A gestão pública enfrenta na atualidade o desafio de promover o desenvolvimento econômico e social sustentável em um ambiente de rápidas e profundas mudanças. Este desafio impõe às administrações públicas a necessidade de repensar a questão da governança e do modelo de gestão pública, ao mesmo tempo em que exige mecanismos inovadores de relacionamento com a sociedade. Nesse esforço, deve dedicar uma especial atenção às questões que envolvem a ética, a moral e a transparência na administração pública (accountability).

Na busca por encontrar soluções para esses problemas, o Estado passou a estruturar um modelo de governança no setor público inspirado nas experiências do setor privado. Dessa forma, a busca para viabilizar uma boa governança nas organizações públicas intensificou-se por meio do processo de transferência das experiências da governança existente no setor privado. Em que pese o setor público e o privado possuírem focos específicos, observa-se um elevado grau de similitudes entre eles, como as questões que envolvem a separação de propriedade e gestão, responsável pela geração dos problemas de agência, os instrumentos definidores de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, entre outros. Verifica-se, num sentido amplo, que os princípios básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e público são idênticos: transparência, equidade, cumprimento das leis, prestação de contas e conduta ética.

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