Nocoes de Administração Publica, Notas de estudo de Comércio Exterior

Baixe Nocoes de Administração Publica e outras Notas de estudo em PDF para Comércio Exterior, somente na Docsity! Noções de Administração Pública Ciro Bächtold Cuiabá, 2008 Ministério da Educação Escola Técnica Aberta do Brasil Escola Técnica da Universidade Federal do Paraná Ficha Catalográfica B124n , Ciro Noções de Administração Pública / Ciro Bächtold. - Cuiabá: EdUFMT; Curitiba: UFPR, 2008. 110p.: il. ; color. ISBN 1. Administração Pública 2. Administração Pública - Textos didáticos I. Título. CDU - 35(075) Bächtold Profª Drª Ana Arlinda de Oliveira - UFMT Profª Drª Lucia Helena Vendrusculo Possari - UFMT Profª Drª Gleyva Maria Simões de Oliveira - UFMT Prof. M. Sc. Oreste Preti - UAB/UFMT Profª Esp. Mércia Freire Rocha Cordeiro Machado - ET-UFPR Ana Arlinda de Oliveira Profª Drª Maria Lucia Cavalli Neder - UFMTComissão Editorial Designer Educacional CURSO TÉCNICO EM GESTÃO PÚBLICA Seja bem-vindo(a): Queremos cumprimentá-lo(a), pois você está começando o Curso Técnico em Gestão Pública do Programa e-Tec Brasil 2008. O profissional Técnico em Gestão Pública deverá, após o término do Curso, estar integrado às particularidades da gestão pública, tais como: € a estrutura do Poderes Públicos e hierarquia dos Setores Públicos; € o processo de elaboração e execução dos planejamentos políticos e econômicos da administração pública, bem como o processo de prestação de contas aos cidadãos; € o funcionamento dos quadros dos servidores públicos, bem como o processo de contratação e remuneração; € os processos de comunicações formais utilizados pela administração pública, bem como o processo de aplicação destes recursos; € o atendimento ao público e o processo de aplicabilidade da legislação, bem como adaptar-se às atualizações devido às mudanças de legislação. O Programa e-Tec Brasil se constitui instrumento valioso para a formação de seus cidadãos. Esperamos, que, efetivamente, você aproveite esta oportunidade de escrever sua história e seu futuro ao lado de quem está ajudando a transformar nosso País. Sucesso para você! Márcia Denise Gomes Machado Carlini, Coordenadora do Curso Técnico em Gestão Pública - e-Tec Brasil.  , SUMÁRIO Noções de Administração Pública - Ciro Báchtold CONVERSA INICIAL LLliiiiis sis ci scr cercar eanrara 9 UNIDADE | - HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............. 1 UNIDADE Il - TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO ..ciciccisisiiiiiiioo 33 UNIDADE Ill - FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO 61 APLICADAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. . ........... UNIDADE |V — TEMAS PARA REFLEXÃO E DISCUSSÃO - +... .cciciiioo 93 RETOMANDO A CONVERSA INICIAL ....cilllciiiis sis 109 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS iciiiiciiiiiiiiiiereereiiis 1  HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1UNIDADE 15Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold A sociedade, em sua evolução, tem passado por momentos de grandes transformações, exigindo cada vez mais dos governantes e de sua equipe de trabalho. A satisfação das necessidades da população é o motivo principal da existência de um governo, e este deve esforçar-se para atender ao povo que legitimou este poder. Houve `` descobrimentos de terras´´e civilizações que desapareceram; períodos de escravatura e revoluções de libertação. Enfim, a história humana é rica em acontecimentos, mas sempre a administração pública esteve presente, adaptando-se à vontade e, muitas vezes, à necessidade do governo. O estudo da administração pública é fascinante, concorda? A boa notícia é que não se necessita de alto grau de instrução ou cultura para aprender. Basta ter vontade e determinação. Fique atento ao noticiário, acompanhando os temas que dizem respeito à administração pública! Nem o homem das cavernas escapou da Administração Pública! Você sabia que a pré-história retrata a época do surgimento do homem na Terra e se estende até o período do surgimento da escrita? 1 – Período Paleolítico (Idade da Pedra Lascada) O homem precisou aprender a cooperar e a se organizar socialmente. Da eficiência dessa organização dependia sua alimentação e segurança. A liderança era exercida pela força física. Surgiram então os primeiros clãs (grupo formado por famílias descendentes de ancestrais comuns). Era normal a vida nômade, e buscavam a alimentação sempre em novas fontes, quando o local de residência apresentava escassez de recursos. 2 – Período Neolítico (Idade da Pedra Polida) O homem passou a interferir decisivamente no meio ambiente. Organizou-se para cultivar a terra, obtendo plantas, e passou também a domesticar animais, controlando sua fonte de alimentação. Evoluiu para uma fase sedentária. Foi uma das maiores transformações da história humana. A partir deste momento, o homem passou a dominar técnicas que permitiam sua fixação. Antonio Pedro, no livro História Geral, 1995, escreve o seguinte: “Não havia distinção social entre os membros do grupo: todos trabalhavam e o produto era consumido igualmente por todos. Havia somente uma divisão sexual do trabalho: as mulheres teciam, cuidavam das plantações e faziam pequenos cestos, enquanto os homens cuidavam dos animais e construíam casas. A necessidade de proteção levou à formação de grupos sociais mais complexos: as tribos”. Ou seja, enquanto as Seção1 - A Administração Pública na Pré-História Homens das cavernas no território da atual Rússia (livro soviético sobre História da Rússia; sem copyrights desde a dissolução da URSS) - http://pt.wikipedia.org/wiki 16 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold mulheres cuidavam dos filhos e afazeres domésticos, os homens cuidavam da proteção e sustento. Nesse período, até mesmo as ferramentas de trabalho eram comuns. A necessidade de maior controle da agricultura e criação de animais fez surgir a divisão do trabalho e a especialização de funções. E eu que pensava que divisão do trabalho era coisa nova! Por exemplo, veja a lição de divisão do trabalho que Moisés recebeu de seu sogro Jetro (Êxodo 18.13-27). 3 – Período dos Metais (Idade dos Metais) A partir daí, surgiu a civilização, que é o estabelecimento dos homens sobre uma área continuamente possuída e cultivada, vivendo em construções habitadas, com regras e uma cidade comum. Começaram a surgir as primeiras cidades, com populações que se aproximavam de 2.000 habitantes. Nas sociedades civilizadas aparecem as propriedades privadas, e aqueles que possuem propriedade se tornam ricos, e os que nada acumulam passam a depender dos ricos e ser explorados. A Administração Pública que até então era exercida por todos, na organização e controle sobre a alimentação e segurança contra os animais selvagens e os invasores, deu espaço para o surgimento: De classes sociais: passou a existir a figura dos ricos e pobres, a dos senhores e escravos. Do nascimento do Estado: estabelecimento de um governo que administra para o povo e controla a força militar (exército) sob determinado território. “ O Estado, admito-o com satisfação, é a obra mais nobre do homem; mas o homem, livre e honesto, é, digo-o como que a este mundo, a obra mais nobre de Deus...” (Pedro Salvatti Netto) Agora vamos relembrar alguns conceitos importantes! Governo – Ato ou efeito de administrar, sistema político que dirige um Estado com poder soberano. É a organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento das normas que estabelece como condição para a convivência social; Povo – conjunto de habitantes de determinado local. Representa o elemento humano, comum a todas as sociedades; Território – Extensão de terra que está sob direção de um governo. Seção 2 - Os Elementos Fundamentais do Estado 17Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold O Estado é governado por uma minoria, cuja força provém da combinação do poder econômico (riqueza), político (força) e ideológico (saber). O Estado é a organização político-administrativo-jurídica e detém força para impor normas e exigir seu cumprimento à sociedade civilizada. Não havendo uma verdadeira democracia (poder emanado da maioria do povo), o Estado, ao administrar, tende a beneficiar os interesses das classes dominantes. Ainda com relação ao Estado, é normal alguns autores lhe atribuir um quarto elemento: Soberania: Poder absoluto e indivisível de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu povo, e de fazer cumprir suas decisões, inclusive pela força, se necessário. Nos povos antigos, as histórias, lendas e culturas eram transmitidas aos demais integrantes da população por meio das reuniões em que o povo se sentava para ouvir as tradições repassadas por um líder carismático. Assim muitas histórias e experiências acabavam sendo esquecidas ou deliberadamente omitidas, perdendo-se no tempo. A escrita revolucionou a História, pois os acontecimentos e experiências passaram a ficar registrados, mas ainda sempre na versão do narrador. Hoje, as experiências ocorrem ininterruptamente em todos os lugares, e as informações vão se avolumando. A notícia está disponível on-line praticamente no exato momento de sua ocorrência. Transmissões ao vivo registram fatos para todo o planeta. Antes não tínhamos a informação, hoje temos tantas que não sabemos onde encontrar o que queremos. Prova disso é que faz o maior sucesso os buscadores na Internet. O que é buscador? Buscador é uma ferramenta virtual que permite encontrar na Internet palavras, frases, assuntos ou temas que quero pesquisar. Alguns buscadores que eu utilizo, você pode encontrar nos sitio: www.google.com.br e www.uol.com.br. É inegável que a sociedade passou por profundas transformações. E a troca de experiências fez evoluir as relações humanas e também as relações no Estado. O conceito de Estado moderno está estreitamente vinculado com a noção de poder institucionalizado, isto é, o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituição e não em um indivíduo. Assim, podemos dizer que, no Estado Seção 3 - Importância Histórica da Administração Pública SABER M SABER M 20 que 54% dos jovens (entre 16 e 24 anos) têm interesse pela coisa pública. Interesse que cai progressivamente à medida que a idade aumenta. A pesquisa ajuda a desmontar a idéia que se tem de que o jovem é apático ou indiferente às coisas do seu país. Fonte: acesso em 04 -01-2008) Leia no sítio http://www.fazenda.mg.gov.br/cidadaos/educacao_fiscal/ as cartilhas: Tudo às Claras e Turma da Cidadania “Ser cidadão é fazer valer seus direitos.” A pesquisa demonstra que os jovens têm “interesse pela coisa pública” De que forma o jovem pode participar para melhorar as condições sociais do País? Para mudar a imagem que os brasileiros têm sobre a política, o que seria necessário fazer? 1) Relacione alguns exemplos do cotidiano em que essas condições devem prevalecer. Responda à questão: Todas as pessoas tem direito à cidadania de fato? Em caso de dúvida releia o texto 2) Leia jornais ou noticiários da TV e faça um apanhado de fatos que demonstrem a violação dos direitos do cidadão. Escreva um texto narrando o fato e comentando com suas impressões. Vamos relembrar a grande influência dos filósofos na Organização do Estado. Os filósofos tiveram grande influência na organização do Estado. Sócrates (470-399 a.C), filósofo grego, já apresentava noções de administração em seus ensinamentos. Platão (427-347 a.C), no livro A República, expõe uma forma democrática de governo e administração pública. A administração pública exige que seja adotado uma forma de governo que é o modo pelo qual o poder se organiza e se exerce. São três as tipologias www.advogado.adv.br/estudantesdireito/fadipa/marcossilviodesantana/cidadania.htm, Seção 5 - Formas de Governo clássicas das formas de governo: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu. Aristóteles (384-322 A.C.), filósofo grego, na obra A Política (Politéia) comenta sobre a organização do Estado. Divide as formas de governo em puras e impuras, conforme a autoridade seja exercida, tendo em vista o bem geral ou somente o interesse dos governantes. As formas puras – São formas boas de governo e todas visam ao bem comum: Monarquia: governo bom de uma só pessoa; Aristocracia: governo bom de poucas pessoas; Democracia (Politéia): governo bom de muitos (o povo no poder). As formas impuras – São formas más de governo: Tirania: corrupção da monarquia, governo mau de um só, visa ao interesse do monarca; Oligarquia – corrupção da monarquia, governo mau de poucos, visa ao interesse do grupo dominante; Demagogia (Democracia) – corrupção da democracia, governo mau de muitos, visa ao interesse particular da maioria, sem se importar com os demais. Aristóteles chegou a indicar uma ordem hierárquica entre as formas de governo, distinguindo entre as melhores e piores. A pior forma de governo é a degeneração da melhor, de modo que as degenerações das formas que seguem a melhor são cada vez menos graves. A classificação de Aristóteles segue a seguinte ordem: monarquia, aristocracia, democracia, demagogia, oligarquia e tirania. Talvez você esteja discordando da classificação feita por Aristóteles. Dê sua opinião? Pesquise mais sobre essas formas de governo. Maquiavel (1469-1527). Filósofo italiano. Na obra O príncipe (1532), escreve: “Todos os Estados, todos os domínios que tem havido e que há sobre homens foram e são repúblicas ou principados”. Na visão dualista de Maquiável, principado era o nome dado ao reino ou monarquia (ele utiliza muito a expressão príncipe), a república denominava à aristocracia e a democracia. A república se caracteriza pela eletividade periódica do chefe de Estado, pluralidade de funções e responsabilidade, e a monarquia pela hereditariedade e vitaliciedade, irresponsabilidade e unipersonalidade das funções. 21Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold SABER M 22 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold Montesquieu (1689-1755). Filósofo francês. Divide as formas de governo em monarquia, república e despotismo. Considera que cada uma das três formas possíveis de governo é animada por um princípio: a democracia se baseia na virtude, a monarquia na honra, e o despotismo no medo. Hans Kelsen, no livro Teoria Geral do Direito e do Estado (séc. XIX), afirma: “Se o critério da classificação é o modo, como segundo a constituição, a ordem jurídica é criada, então é mais correto distinguir, em vez de três, dois tipos de constituição: a democracia e a autocracia”(KELSEN, 1998, p. 405- 407). E segue explicando que será um Estado democrático se houver maior liberdade política e Estado autocrático se a liberdade política for pequena. Quando as leis são feitas com a participação popular, são democráticas. Porém, quando as leis são elaboradas sem a participação daqueles que deverão cumpri-las, são autocratas. Veja a diferença no quadro abaixo: Leia: A República (Platão); O Príncipe (Maquiavel); A Política (Aristóteles)- você pode encontrar estas obras no site.www.dominiopublico.gob.br Nesta seção, apresentaremos os dois sistemas de governo existentes na democracia. Parlamentarismo – É o sistema de governo em que o chefe de Estado não é o chefe de Governo. O chefe de Estado ocupa a posição mais alta de representação, não participando das decisões políticas. O chefe de governo é convidado pelo chefe de Estado para compor o governo e aprovado parlamento, recebendo o título de primeiro-ministro (Inglaterra), chanceler (Alemanha) ou presidente do conselho (Espanha). Quando há uma crise, pode o parlamento substituir o chefe de Governo. No sistema de governo do Parlamentarismo, é necessário ter o apoio da maioria no Poder Legislativo (parlamento) para governar. Quando o governo perde esta maioria, pode o parlamento exigir a dissolução do governo, substituindo-o. No Parlamentarismo, os membros podem optar entre permanecer no apoio ao chefe de governo, também podem optar por antecipar a eleição do novo chefe de governo. Seção 6 – Sistemas Atuais de Governo Estado Democrático Estado Autocrático Maior liberdade política Menor liberdade política Leis elaboradas com participação popular Leis elaborada sem a participação popular 25Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold Por isso, quando falamos em administração pública já pensamos nas ações do Poder Executivo. É o poder que tem maior destaque, com volume maior de recursos e maior número de funcionários para atingir os objetivos propostos. Talvez você discorde desta afirmação de que o Poder Executivo é o de maior destaque. Mas responda sinceramente a esta pergunta: Quem é a pessoa mais importante em seu município? A população pode não conhecer todos os vereadores ou o juiz da cidade, mas certamente conhecerá o prefeito. Assim como a pessoa mais conhecida no país é o presidente da república. Na administração pública, algumas normas são criadas especificamente visando à gestão e ao controle das atividades administrativas do governo, como é o caso, aqui no Brasil, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/00), que estabelece limites para os gastos públicos e prevê responsabilização do gestor. PODER JUDICIÁRIO - É o poder que tem o objetivo de julgar, ou seja, fazer justiça. Está vinculado a dirimir conflitos de interesses ou o julgamento de atos de ocupantes do Poder Legislativo ou Executivo com relação ao cumprimento da legislação. Ao Poder Judiciário compete o poder de julgar os conflitos que surjam no País em face das leis elaboradas pelo Poder Legislativo. Cabe ao Poder Judiciário aplicar a lei – que é abstrata, genérica e impessoal – a um caso específico que envolva algumas pessoas em um conflito qualquer e decidir, de forma isenta e imparcial, quem tem razão naquela questão. O processo judicial é o modo por meio do qual o Poder Judiciário exerce a função de solucionar conflitos de interesse. Para resolver os conflitos, o Poder Judiciário se utiliza das leis elaboradas pelo Poder Legislativo, dos costumes vigentes em nossa sociedade e da jurisprudência, isto é, do conjunto de decisões anteriores já emitidas pelo próprio Poder Judiciário, além da doutrina. (Fonte: Luiz Henrique Vogel, Ricardo Martins e Rejane Xavier - O Poder Legislativo no Brasil, um estado republicano, democrático e representativo, disponível no site http://www2.camara.gov.br/conheca/poderlegislativo.pdf). Fonte: (SILVA, 2004. página 23) Funções Preponderantes Funções Específicas Legislativa Principal Normativa Acessórias Administrativa Judicativa Controle Interno Executiva Principal Administrativa Acessórias Normativa Judicativa Controle Interno Judiciária Principal Judicativa Acessórias Administrativa Normativa Controle Interno 26 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold Seção 8 - Definindo Administração Pública Você pode definir o que é Administração Pública? Muitas vezes sabemos o que é, mas não sabemos explicar. Então quero dar minha contribuição para que você possa elaborar esta definição. A palavra administração vem do latim ad (direção) e minister (obediência), ou seja, o administrador dirige obedecendo à vontade de quem o contratou. Assim, o administrador público vai conduzir seu trabalho procurando atender à necessidade da população que o elegeu (obediência ao seu objetivo). Para ficar mais fácil entender, vamos fazer uma comparação. Acredito que você já ouviu falar de apartamentos com área privada e área comum, mesmo que não more em edifício. A área privada é aquela que será utilizada somente pelos proprietários do imóvel ou por aqueles que eles queiram receber. É uma área reservada. Já a área que será utilizada por todos os que moram no prédio é denominada área comum. É o espaço que todos no prédio poderão utilizar, também chamada área pública. No edifício, os moradores elegem um representante, visando ao bem comum e harmonia entre os moradores, para tratar os conflitos e dar atenção às reclamações, tentando resolver os problemas existentes. Essa pessoa é o síndico, que irá responder por questões relacionadas com o prédio e com sua administração. É verdade que as regras são estabelecidas em reuniões com os moradores, mas cabe ao síndico aplicar as normas estabelecidas. De cada morador será cobrada uma taxa, o condomínio, para custear os serviços que serão prestados e são comuns a todos. É uma forma de administração pública, em que as regras são estabelecidas e devem ser cumpridas, e os bens comuns são geridos visando ao benefício de todos. É interessante como a simples administração de um prédio possui inúmeras semelhanças com a administração de nosso município, Estado e país. Em todos os países, qualquer que seja sua forma de governo ou organização política, existe uma administração pública. É a administração pública que permite aos governantes cumprir as funções básicas do governo, de forma a tratar o bem público da melhor maneira possível. Peter F. Drucker, guru da administração, disse: “Não existem países desenvolvidos e países subdesenvolvidos, e sim países que sabem administrar a tecnologia e os recursos disponíveis e potenciais, e países que ainda não o sabem”. Administração Pública é o planejamento, organização, direção e controle dos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum. Hely Lopes Meirelles define assim administração pública: “Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”. O que é Administração Pública? 27Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold “Nada pode ser politicamente certo se for moralmente errado” (Daniel O'Connel). Quando se fala em aparelhamento do Estado, automaticamente imaginamos a estrutura do Estado voltada para atendimento de suas tarefas essenciais, visando ao bem comum. É a organização definida pelo governo que por meio da prestação de seus serviços, busca atender à expectativa da população que lhe concedeu o poder. É o governo em ação! Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-Membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995, Governo Federal). A gestão pública será tanto melhor quanto mais pessoas boas e honestas participarem do processo eleitoral. A população deve receber instrução e participar mais ativamente da administração pública para aprender a distinguir o bom do mau governante. A gestão pública existe desde a origem do homem na Terra. A satisfação da necessidade da população deve ser a preocupação principal do governante. O estudo da administração pública é fascinante, inicie agora mesmo os seus estudos, fique atento ao noticiário, acompanhando os temas que envolvem a administração pública. A Gestão pública já existia na pré-história. Período Característica Paleolítico Vida Nômade e organização para alimentação e segurança. Neolítico Vida Sedentária e trabalho em grupo com distinção sexual do trabalho, sociedade comunista. Metais Surgimento da civilização, regras e cidade em comum, propriedade privada e o surgimento de classes sociais. Nascimento do Estado. 30 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 5 – Qual alternativa abaixo apresenta a melhor definição de Governo? a) É uma minoria, cuja força provém da combinação do poder econômico (riqueza), político (força) e ideológico (saber). b) É a organização político-administrativo-jurídica e detém força para impor normas e exigir seu cumprimento à sociedade civilizada. c) É a verdadeira democracia (poder emanado da maioria do povo). O Estado, ao administrar, tende a beneficiar os interesses das classes dominantes. d) É a organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento das normas que estabelece como condição para a convivência social. e) Seus elementos fundamentais são: Governo, Povo e Território. Alguns autores acrescentam ainda o elemento Soberania 6 – Segundo Aristóteles, quais são as formas puras de governo? a) São as formas de governo que permitem ao governante um poder absoluto; b) São as formas más de governo. c) São formas boas de governo e todas visam ao bem da elite governamental; d) Tirania, Oligarquia e Demagogia. e) Monarquia, Aristocracia e Democracia. 7 – Qual alternativa abaixo não é verdadeira sobre o Parlamentarismo? a) O chefe de Governo tem menos dependência do Poder Legislativo que no sistema presidencialista. b) É o sistema de governo em que o chefe de Estado não é o chefe de governo. c) Quando há uma crise, pode o Parlamento substituir o Chefe de Governo. d) O chefe de governo pode receber diferentes títulos, dependendo de seus país, como por exemplo: primeiro-ministro (Inglaterra), chanceller (Alemanha) ou presidente do conselho (Espanha). e) O chefe de Estado ocupa a posição mais alta de representação, não participando das decisões políticas. 8 – Qual alternativa abaixo não se aplica ao Presidencialismo? a) Não há dependência com relação ao Poder Legislativo, já que no Parlamentarismo o chefe de governo necessita de aprovação. b) É o sistema de governo em que o chefe do Poder Executivo é eleito para cumprir e acumula as funções de chefe de Estado e chefe de governo. c) Os parlamentares descontentes com o governo, mesmo sendo em maioria no Poder Legislativo, devem esperar a data estipulada às próximas eleições para tentar assumir o poder. d) O governo depende de uma base parlamentar para que possa governar. Caso esta base não exista, é necessário a troca do chefe do poder executivo, seja por meio da renúncia do presidente, seja por meio do impeachment. 31Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold e) O governo é menos dependente e os parlamentares buscam a aproximação, por convicção ideológica, no intuito auxiliar ou na esperança de lograr benefício com o poder executivo. 9 – Com relação ao Poder Legislativo, leia com atenção as alternativas e responda: I) Na maioria das repúblicas e monarquias, é constituído por um congresso, parlamento, assembléias ou câmaras. II) As leis são elaboradas de forma geral e pessoal, pois são feitas para todas as pessoas atendendo aos interesses do legislador que representa o povo. III) É o poder-símbolo do regime democrático representativo. IV) Tem o poder de legislar, ou criar leis, e também fiscalizar as ações do Poder Executivo. V) É o poder que tem maior destaque, pois é responsável pela legislação que será seguida por toda a sociedade. a) As alternativas I, II,III e IV estão corretas. b) As alternativas II e V estão incorretas. c) Todas as alternativas estão corretas. d) Apenas a alternativa III está incorreta. e) As alternativas II, III e V estão incorretas. 10 – Qual alternativa abaixo apresenta inverdade sobre o Poder Executivo? a) É a quem compete a gestão de ações e recursos, visando ao bem comum; b) Tem a responsabilidade por administrar o bem público. c) É quem executa as leis, não cabendo ao executivo criar leis, e sim cumpri- las. d) É o poder que tem maior destaque, principalmente no sistema presidencialista. e) É o volume de recursos e maior número de funcionários para atingir os objetivos propostos. 11 – Qual a alternativa que apresenta a melhor definição de administração pública? a) É a administração da res pública (coisa pública). b) Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços. c) É o planejamento, organização, direção e controle dos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum. d) É a administração das questões importantes para o público, deve limitar- se ao interesse comum, deixando questões sociais para a comunidade. e) É a solução de conflitos na área da administração pública, e visa à direção dos negócios que interessam a população. 12 – Qual dos princípios abaixo, que deve ser seguido pela administração pública, não foi mencionado pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988? a) Impessoalidade. b) Moralidade. c) Supremacia do interesse público. d) Legalidade. e) Publicidade e eficiência. 32 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 35Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Fonte: MAXIMIANO, 2000, p. 2) Está preparado para mais um pouco de história? A Administração, como ciência, começou a surgir após a Revolução Industrial, no século XVIII. O estudo da Administração começou a ser realizado a partir das transformações ocorridas nas relações de produção e trabalho, que afetaram a vida em sociedade. Administração é uma ciência que, por meio de suas técnicas, permite planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar os recursos visando atingir aos objetivos propostos. Sendo a administração pública uma ramificação da administração, utiliza-se de suas técnicas, porém de uma forma mais adequada às suas peculiaridades. Quando tudo vai bem, dizemos que há boa administração. Mas quando a situação não está boa, costumamos dizer que nosso governo não está administrando bem. Com o passar do tempo e respeitando as características locais, como aspectos sociais, costumes, cultura, legislação, recursos financeiros e restrições ambientais, a Administração se mostrou poderosa ferramenta para que o governo atinja seus objetivos institucionais. Nos dias atuais, conhecer as técnicas de administração é fator essencial para um bom governante. Veja no quadro as funções da administração: O que é administração? Seção 1 - Funções da Administração PROCESSO OU FUNÇÃO DESCRIÇÃO Planejamento Planejamento é o processo de definir objetivos, atividades e recursos. Organização Organização é o processo de definir o trabalho a ser realizado e as responsabilidades pela realização; é também o processo de distribuir os recursos disponíveis segundo algum critério. Direção Execução é o processo de realizar atividades e utilizar recursos para atingir os objetivos. O processo de execução envolve outros processos, especialmente o processo de direção, para acionar os recursos que realizam as atividades e os objetivos. Controle Controle é o processo de assegurar a realização dos objetivos e identificar a necessidade de modificá-los. A entidade (empresa) disponibiliza os recursos disponíveis, traduzidos por: pessoas, dinheiro, material, conhecimento, equipamentos e tecnologia. Utilizando as funções da Administração, procurará atingir seus objetivos organizacionais, conforme quadro, a seguir: 36 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold ÊNFASE TEORIA ADMINISTRATIVA PRINCIPAIS ENFOQUES Nas Tarefas Administração Científica Racionalização do trabalho no nível operacional Teoria Clássica Teoria Neoclássica Organização Formal Princípios gerais da administração Funções do administrador Teoria da Burocracia Organização formal burocrática Racionalidade organizacional Na Estrutura Teoria Estruturalista Múltipla abordagem: Organização formal e informal. Análise intra-organizacional e análise interorganizacional Teoria das Relações Humanas Organização informal. Motivação, liderança, comunicações e dinâmica de grupo. Teoria do Comportamento Organizacional Estilos de administração Teoria das decisões. Integração dos objetivos organizacionais e individuais Nas Pessoas Teoria do Desenvolvimento Organizacional Mudança organizacional planejada Abordagem de sistema aberto Teoria Estruturalista Análise intra-organizacional e análise ambiental. Abordagem de sistema aberto. No Ambiente Teoria da Contingência Análise ambiental (imperativo ambiental) Abordagem de sistema aberto. Na Tecnologia Teoria da Contingência Administração da tecnologia (imperativo tecnológico) Competitividade Novas Abordagens na Administração Caos e complexidade Aprendizagem organizacional Capital Intelectual. Entidade Planejamento Organização Direção Controle Recursos Humanos; Financeiros; Materiais; Tecnológicos; Informações. Definir a missão Formular os Objetivos; Definir os planos; Programas as atividades. Dividir o trabalho; Designar as atividades; Agrupar as atividades em órgãos e cargos; Definir autoridade e responsabilidade; Designar pessoas; Coordenar os esforços; Comunicar; Motivar; Liderar; Orientar. Definir padrões Monitorar os desempenhos; Avaliar o desempenho Ação corretiva. Seção 2 - As Principais Teorias Administrativas e Seus Enfoques Você sabe como tudo começou? Quase todas as teorias administrativas nasceram na iniciativa privada, na tentativa de obter um diferencial competitivo, talvez porque raramente se viu, na Administração pública, a preocupação com a eficiência da realização das tarefas ou circunstâncias que obrigassem a melhoria de procedimentos, em virtude da competitividade ou visando à lucratividade. No setor público, não há ameaça do mercado consumidor relacionado com os serviços prestados e o bem não é do governante, mas de todos. Dessa forma, as grandes descobertas da administração encontraram, como ambiente mais propício, as empresas privadas. Abaixo está apresentado um quadro com as principais teorias administrativas com seu principal enfoque Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 12. Fonte(Adaptado de CHIAVENATO, 2003, P. 168) 37Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Ênfases no Estudo da Administração Cada teoria administrativa foi extraordinária e trouxe avanços na forma de gerenciar recursos em sua época. Assim, estudar as teorias da administração traz um aprendizado importante e interessante. As teorias da administração foram elaboradas com o passar do tempo, sempre com aplicação científica, e a cada nova teoria que surgiu, foi com o intuito de adaptar as organizações para sua realidade. É interessante observar, que na grande maioria das vezes, eram preservados muitos dos conceitos trazidos pelas teorias já existentes. Prova disso é que ainda hoje são utilizadas técnicas que foram difundidas pelas primeiras teorias da Administração. Para facilitar a compreensão do quadro das principais teorias administrativas, procure identificar cada teoria estudada e sua aplicação em seu ambiente de trabalho. Ênfase nas Tarefas É a administração voltada para aumentar a eficiência operacional, por meio de mudança na forma de realizar a produção. Há preocupação com a racionalização do trabalho. Foi o marco para o desenvolvimento da administração. Em 1776, ao publicar A riqueza das Nações, Adam Smith já fazia algumas referências à vantagem da divisão do trabalho, mas sem comprovação científica. Ênfase na Estrutura É o estudo da Administração que procura adequar a estrutura da organização para melhor atender a seus objetivos. A proposta é melhorar a eficiência por meio de uma reestruturação organizacional. Ênfase nas Pessoas Tem como foco principal as relações humanas no trabalho. É a ciência voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor. Preconiza o aumento da produtividade e a satisfação dos funcionários quando o ambiente de trabalho é adequado para atender às necessidades humanas. Ênfase no Ambiente É o estudo que leva em consideração as influências do ambiente externo na organização. Tem o mérito de preparar a empresa para adaptar-se às variáveis externas, que até então não eram levadas em conta. Ênfase na Tecnologia Com o desenvolvimento tecnológico, tornou-se necessário o estudo da influência da tecnologia na empresa. É a ciência que trata da aplicação da tecnologia na organização, visando a seu melhoramento. Ênfase na Competitividade Trata da adaptação organizacional em uma época de constantes transformações, visando atender às necessidades de seus consumidores, ofertando produtos e (Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003,p. 83). 40 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Depende de obediência, aplicação, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos; Unidade de comando Cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. É o princípio da autoridade única; Unidade de direção Uma cabeça e um plano para cada conjunto de atividades que tenham o mesmo objetivo; Subordinação dos interesses individuais aos gerais Os interesses gerais da empresa devem sobrepor-se aos interesses particulares das pessoas; Remuneração do Pessoal Deve haver justa e garantida satisfação para os empregados e para a organização quanto à retribuição; Centralização Refere-se à concentração da autoridade no topo da hierarquia da organização; Cadeia escalar É a linha de autoridade que vai do escalão mais alto ao mais baixo em função do princípio do comando; Ordem Um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a ordem material e humana; Eqüidade Amabilidade e justiça para alcançar a lealdade do pessoal; Estabilidade do pessoal A rotatividade do pessoal é prejudicial para a eficiência da organização. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer no cargo, tanto melhor para a empresa; Iniciativa A capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoalmente o seu sucesso; Espírito de equipe A harmonia e a união entre as pessoas são grandes forças para a organização. Disciplina Defendia que as empresas deveriam ter seis funções: a)Funções administrativas – Integrando e controlando as demais funções, aparecem em posição de destaque com caráter gerencial; b)Funções técnicas – Estão vinculadas a produção de bens ou serviços; Previsão Avalia o futuro e o aprovisionamento dos recursos em função dele; Organização Proporciona tudo o que é útil ao funcionamento da empresa e pode ser dividida em organização material e organização social; Comando Leva a organização a funcionar. Seu objetivo é alcançar o máximo retorno de todos os empregados no interesse dos aspectos globais do negócio. Coordenação Harmoniza todas as atividades do negócio, facilitando seu trabalho e sucesso. Sincroniza coisas e ações em proporções certas e adapta meios aos fins visados; Controle Consiste na verificação para certificar se tudo ocorre em conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos. O objetivo é localizar as fraquezas e erros no intuito de retificá-los e prevenir a recorrência. 41Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold c)Funções comerciais – Exercem atividades de compra-e-venda; d)Funções financeiras – Cuidam dos recebimentos e pagamentos na empresa; e)Funções de segurança – Visam preservar o patrimônio da empresa; f)Funções contábeis – Tratam dos registros, avaliação e controle do patrimônio. O quadro abaixo apresenta as funções da administração, segundo Fayol: Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 81) Os princípios da Teoria Clássica, formulada por Henri Fayol, apresentam idéias para melhorar a Administração pública em seu todo? Quais desses princípios poderiam ser usados na administração pública hoje? Com as empresas visando cada vez mais à produtividade, os funcionários passaram a ser mais e mais exigidos. Era perceptível a falta de interesse pelo trabalho em virtude da monotonia dos serviços realizados, a ponto de haver alta rotatividade nos ambientes de trabalho. O que não era bom para empresa, que teria que treinar novo funcionário, com isso causando perda de produtividade, nem para os funcionários. Foi o ambiente propício para o desenvolvimento de estudos referentes às relações humanas, levando para o ambiente de trabalho contribuições da Psicologia (ciência que estuda o comportamento humano). Aí podemos destacar o estudo de Kurt Lewin (1890-1947), sobre a Psicologia dinâmica: toda necessidade cria um estado de tensão e uma predisposição à ação. Quando a tensão é excessiva, pode tumultuar a percepção do ambiente e desorientar o comportamento. Kurt Lewin foi um dos principais inspiradores para a criação da Teoria das Relações Humanas. c) Teoria das Relações Humanas Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003. George Elton Mayo (1880-1949), australiano, filósofo e médico, professor em Harvard, é considerado o fundador desta teoria. Em 1924, a Academia Nacional de Ciências dos Estados Unidos fez uma pesquisa para verificar a correlação entre produtividade e iluminação do local de trabalho, dentro dos pressupostos da administração científica. Pouco antes, Mayo conduzira uma pesquisa em uma indústria têxtil com elevadíssima rotatividade de pessoal, ao redor de 250% ao ano, que havia tentado inutilmente vários esquemas de incentivo salarial. Mayo introduziu um intervalo de descanso, delegou aos operários a decisão sobre horários de produção e contratou uma enfermeira. Em pouco tempo, emergiu um espírito de grupo, a produção aumentou e a rotatividade do pessoal diminuiu (CHIAVENATO, 2003). Elton Mayo começou a se interessar, em 1923, pela rotatividade de pessoal e pela queda de produtividade. A partir dos anos vintes, percebia-se nas empresas americanas o que se convencionou chamar de “spleen industrial”: um abatimento moral dos trabalhadores, com perda de interesse pelo trabalho, fadiga e monotonia. Como continuação de uma série de estudos anteriores, entre 1927 e 1929, Mayo desenvolveu experimentos com grupos de trabalhadores da área de montagem de relés da indústria Hawthorne, da Western Eletric. A experiência se baseava na alteração de uma variável da condição de trabalho (iluminação, pausas, jornadas de trabalho), enquanto outras permaneciam constantes. Como a produtividade aumentava tanto no grupo experimental quanto nos outros, a conclusão foi a de que fatores físicos influenciam menos a produção do que os emocionais. O simples fato de mostrar, pela presença dos cientistas e pelas experiências, que havia interesse pelas condições dos operários, incentivava-os a se interessar novamente pelo trabalho, (FERREIRA, 2002). Veja no quadro abaixo as principais conclusões sobre os princípios básicos da Teoria das Relações Humanas. Procure conhecer, de modo mais profundo, aspectos dessa teoria. O nível de produção é resultante da integração social Quanto maior for a integração social, maior será a disposição de produzir. Comportamento social dos empregados O comportamento do indivíduo se apóia no grupo. Recompensas e sanções sociais Os trabalhadores são avaliados pelo grupo, recebendo aprovação ou punição. Grupos informais Constituem a organização humana da empresa, nem sempre coincidindo com a formal. Relações humanas O comportamento é influenciado por atitudes e normas informais existentes no grupo. Importância do conteúdo do cargo O conteúdo e a natureza do trabalho têm influência sobre o moral do trabalhador. Ênfase nos aspectos emocionais Elementos emocionais não planejados e irracionais do comportamento humano merecem atenção especial. 42 45Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold A missão do administrador público é a de ser intermediador, facilitador, líder da construção do desenvolvimento, na busca constante de qualidade de vida para a população. O que é melhor? Ter um administrador público com autoridade, ou com poder? O Sistema Burocrático No sistema burocrático, a subordinação não é as pessoas, e sim as normas estabelecidas dentro da organização. Os cargos devem ser preenchidos por mérito (concurso, eleição, nomeação), baseando-se em procedimentos formais revestidos de legalidade. Dessa forma, qualquer pessoa dentro da estrutura pode aspirar a uma ascensão profissional. Embora tenham existido administrações burocráticas no passado, somente com a emergência do Estado Moderno - o exemplo mais próximo do tipo legal de dominação - é que a burocracia passou a prevalecer em tão larga escala. Todavia, a burocratização não se limita à organização estatal, pois embora Weber tenha elaborado o conceito de burocracia a partir de sua sociologia política, ele usou o conceito de modo mais abrangente, englobando as demais instituições sociais além da administração pública. Weber notou a proliferação de organizações de grande porte, tanto no domínio religioso (a Igreja) como no educacional (a Universidade), ou no econômico (as grandes empresas), que adotaram o tipo burocrático de organização, concentrando os meios de administração no topo da hierarquia e utilizando regras racionais e impessoais, visando à máxima eficiência. Weber identifica três fatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna burocracia: 1. O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática. 2. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. 3. A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de administração: que serviu como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. "A razão decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização” (CHIAVENATO, 2003, p. 262). 46 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold As principais características da burocracia: As ênfases da burocracia, segundo Weber, são seguintes: formalização (obediência a normas, rotinas, regras e regulamentos); divisão do trabalho; hierarquia; impessoalidade; profissionalização e competência técnica dos funcionários (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 473). Vantagens da burocracia: 1 - Racionalidade para alcançar os objetivos. 2 – Precisão na definição do cargo e conhecimento dos deveres. 3 – Rapidez nas decisões (cada um conhece os trâmites). 4 – Uniformidade de resposta (está prescrita na norma). 5 – Uniformidade de rotinas e procedimentos, favorecendo a padronização, a redução de custos e erros, pois as rotinas são definidas por escrito. 6 – Continuidade da organização na substituição de pessoas. 7 – Redução de atrito entre as pessoas, todos conhecem os limites de responsabilidade e o que é exigido da função. 8 – Confiabilidade, pois as decisões são previsíveis e impessoais (seguem as normas). 9 – Benefícios para os funcionários, pois são motivados a seguir carreira na organização. (Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003, p. 26)6. Desvantagens da burocracia: 1 – Apego excessivo às normas e regulamentos. 2 – Excesso de formalismo e de papelório. 3 – Resistência às mudanças. 4 – Despersonalização do relacionamento. 5 – Decisão nem sempre tomada por quem mais conhece o assunto. 6 – Criatividade e liberdade cedem lugar ao estrito cumprimento das regras. 7 – Exibição de sinais de autoridade. 8 – Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público. (Fonte: CHIAVENATO, 2003, p.269-270). Uma das teorias da administração que mais tem aplicação na Administração pública é a Teoria Comportamental ou Behaviorista – (behavior – comportamento). Esta Teoria tem grande influência da Psicologia, seguindo o princípio do estímulo-resposta. A abordagem comportamental, também denominada orgânica ou humanística, deu ênfase ao tratamento favorável aos empregados, em vez de só focalizar seudesempenho ou produtividade (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRO JR, 1998, p. 49). Alguns estudos se destacaram, na análise do comportamento humano na organização, como Kurt Lewin, Douglas McGregor, Herbert A. Simon, Chirs Argyris, e) Teoria Comportamental 47Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Frederick Herzberg, Chester Barnard, Abraham H. Maslow, esta criou uma hierarquia de necessidades, Apresentaremos os aspectos da teoria da Hierarquia de Necessidades de Maslow. Fisiológicas - alimento, repouso, abrigo, sexo; Segurança - segurança, proteção contra o perigo, doença, incerteza, desemprego; Sociais - relacionamento, amizade, aceitação, afeição, compreensão, consideração; Estima - status e prestígio, confiança, progresso, apreciação e admiração dos colegas. O elogio é a forma mais simples, barata e eficaz para motivar o funcionário; Auto-Realização – auto-realização e desenvolvimento, excelência pessoal, competência. O que motiva as pessoas são as necessidades insatisfeitas. O progresso é causado pelo esforço das pessoas para satisfazer às suas necessidades. As pessoas sempre têm necessidades insatisfeitas. Quando uma necessidade prioritária é satisfeita, ainda que não o seja à saciedade, outras emergem e ocupam o primeiro lugar na lista de prioridades (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 312). No quadro abaixo, estudaremos os sistemas administrativos, segundo Likert: Auto Realização Estima Sociais De Segurança Fisiológicas (Adaptado de: CHIAVENATO 2003, p.332) Sistemas De Administração Variáveis 1 2 3 4 Principais Autoritário- coercitivo Autoritário- Benevolente Consultivo Participativo Processo decisorial Totalmente centralizado na cúpula da organização. Centralizado na cúpula, mas permite alguma delegação, de caráter rotineiro. Consulta aos níveis inferiores, permitindo participação e delegação. Totalmente descentralizado. A cúpula define políticas e controla os resultados Sistema de Comunicações Muito precário. Somente comunicação verticais e descendentes carregando ordens. Relativamente precário, prevalecendo comunicações descendentes sobre as ascendentes. A cúpula procura facilitar o fluxo no sentido vertical (descendente e ascendente) e horizontal. Sistemas de comunicação eficientes são fundamentais para o sucesso da empresa. Relações Interpessoais Provocam desconfiança. Organização informal é vedada e considerada prejudicial. Cargos confinam as pessoas. São toleradas, com condescendência. Organização informal é considerada uma ameaça à empresa. Certa confiança nas pessoas e nas relações. A cúpula facilita a organização informal sadia. Trabalho em equipes. Confiança mútua, participação e envolvimento grupal intensos. 50 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Observe o esquema Economia Político/Legal Tecnologia economia Cultura e Sociedade Concorrência Fonte: FERREIRA, 2002, p. 62. Tipos de Sistemas - Os sistemas podem ser fechados ou abertos. Um sistema fechado não interage com o ambiente externo e, portanto, não é influenciado pelo que está ocorrendo nesse ambiente. Por outro lado, um sistema aberto, como uma organização, tende sempre a ter um relacionamento dinâmico com seu ambiente, recebendo vários inputs, transformando-os de alguma forma para chegar ao produto final (outputs). Receber os inputs na forma de material, energia e informação, levando em conta a retroinformação em relação ao produto final, permite ao sistema aberto compensar e evitar o processo de declínio. Além disso, o sistema aberto se adapta a seu ambiente, mudando o processo de sua estrutura e componentes internos, assim que surge a necessidade. (Megginson, Mosley & Pietri Jr, 1998, p. 56). A importância desta teoria na Administração Pública está em preocupar-se com o resultado; a retroalimentação para a flexibilização do planejamento; a necessidade da integração, cooperação, comprometimento das partes, nas quais estas formam o todo administrativo e o todo organiza as partes na consecução dos objetivos. Surgiu em virtude das incertezas provocadas pelo ambiente externo na organização. A teoria da contingência enfatiza que não há nada absoluto nas organizações ou na teoria administrativa; tudo é relativo, tudo depende. A abordagem contingencial explica que existe uma relação funcional entre as condições do ambiente e as técnicas administrativas apropriadas para o alcance eficaz dos objetivos da organização. As variáveis ambientais são as variáveis independentes, enquanto as técnicas administrativas são as variáveis dependentes, dentro de uma relação funcional (Ferreira, 2002, p. 101). A essência dos estudos de Joan Woodward é que não existe uma única maneira certa de montar a estrutura organizacional; existem sempre várias alternativas, e a melhor depende de cada caso específico. A conclusão é que, para uma organização obter bom desempenho, sua estrutura organizacional deve ser h)Teoria das Contingências Entrada Processamento Saídas Feedback 51Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold projetada de modo a se ajustar às demandas situacionais que derivam da tecnologia que está sendo usada, de sua posição mercadológica, de sua diversidade de produtos, da velocidade de mudanças, e de seu tamanho (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 428). Tom Burns, apresentou dois tipos de estruturas organizacionais: Sistema mecânico – é aquele no qual as especializadas funcionais têm uma classificação rígida, assim como as obrigações, as diversas responsabilidades e o poder. A hierarquia de comando é bem-definida, sustentando um fluxo de comunicação que transmite informações de baixo para cima e ordens de cima para baixo. Sistema Orgânico – apresenta maior flexibilidade. As atribuições de obrigações, são responsabilidades e poder mais adaptáveis. A comunicação tende a ser um fluxo de mão dupla, transmitindo consultas de cima para baixo de baixo para cima. Como as empresas estão sujeitas às mudanças ambientais, devem estar preparadas para se adaptar a elas. Uma organização com sistema mecânico pode ser adequada a situações ambientais estáveis; já uma organização com sistema orgânico se mostra mais flexível a novas situações ambientais. As organizações costumam adotar sistemas que se situam em algum ponto da escala formada pelos sistemas orgânico e mecânico. (FERREIRA, 2002, p. 103). “A melhor estrutura de organização é a mais simples possível. O que torna uma estrutura de organização “boa” são os problemas que ela não cria. Quanto mais simples for a estrutura, menos coisas sairão erradas” (Peter F. Drucker). O que tem de importante esta teoria para a administração pública? No decorrer das décadas de 1960 e 1970, foi desenvolvida uma técnica, denominada desenvolvimento organizacional, com o objetivo de conseguir implantar mudanças de forma eficaz. Trata-se de complexa estratégia educacional, baseada na experiência, que emprega os meios mais amplos possíveis de comportamento, e que tem por finalidade mudar as crenças, as atitudes, os valores e a estrutura das organizações, de modo que elas possam se adaptar melhor aos novos mercados, tecnologias e desafios e ao próprio ritmo vertiginoso de mudança. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 423). A palavra-chave no Desenvolvimento Organizacional é mudança. Se o ambiente científico-tecnológico e mercadológico fosse estável e previsível, não haveria Seção 3 - Desenvolvimento Organizacional pressões para mudanças. Se os objetivos organizacionais e individuais fossem integrados, as necessidades de mudanças também seriam minimizadas. Assim, o desenvolvimento organizacional foi inicialmente visto como uma estratégia ou programa de ação voltado para gerenciar o processo de mudança organizacional. (Ferreira, 2002, p.67) No quadro abaixo os principais pressupostos do Desenvolvimento Organizacional: 52 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Constante e rápida mutação do ambiente O mundo moderno caracteriza-se por mudanças rápidas, constantes e em uma progressão explosiva. Há mudanças científicas, tecnológicas, econômicas, sociais, políticas, etc. Necessidade de contínua adaptação O indivíduo, o grupo, a organização e a comunidade são sistemas dinâmicos e vivos de adaptação, ajustamento e reorganização, como condição básica de sobrevivência em um ambiente em contínua mudança. Interação entre indivíduo e organização. A organização é um sistema social. O indivíduo pode permanecer inativo se o contexto em que vive e trabalha lhe é restritivo e hostil, impedindo o crescimento e a expansão de suas potencialidades. Se a organização for um ambiente capaz de satisfazer as exigências dos indivíduos, esses poderão crescer, expandir-se e encontrar satisfação e auto-realização ao promover os objetivos da organização. A mudança deve ser planejada. Para mudar uma empresa, é necessário mudar a empresa toda envolvendo todos os seus membros em compromisso conjunto. É necessário que aqueles que a dirigem liderem a mudança para que a atitude positiva à mudança seja comunicada de cima para baixo. A necessidade de participação e de comprometimento. A mudança planejada é uma conquista coletiva e não o resultado do esforço de poucas pessoas. Compreensão da natureza humana. As ciências do comportamento permitem localizar e criar o ambiente de trabalho ótimo, em que cada pessoa possa dar sua melhor contribuição e, ao mesmo tempo, ter consciência do seu potencial. A variedade de modelos e estratégias de DO Existem vários modelos e estratégias para situações ou problemas em função do diagnóstico feito. O DO é uma resposta às mudanças É um esforço educacional complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e estrutura da organização, de tal maneira que essa possa se adaptar às demandas ambientais, caracterizadas por novas tecnologias, novos mercados, novos problemas e desafios. A qualidade mais importante da organização é a sua sensibilidade: a capacidade para mudar frente às mudanças de estímulos ou situações. Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 381 Motivos de resistência às mudanças: Insegurança, ameaça, predisposição natural, pontos falhos na proposta de mudança, forma do processo de mudança, falta de comunicação. (Ferreira, 2002, p. 71-72) Existem outras teorias da administração que merecem estudo como: A Administração Estratégica, Administração por Objetivos, Administração Participativa, Administração Japonesa, Administração Empreendedora, Administração Virtual, e outras que você poderá pesquisar. 55Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold referente ou do saber. Autoridade - é uma habilidade pela qual se motiva as pessoas a fazerem o que é necessário, de boa vontade, por inspiração e conhecimento de sua verdadeira finalidade. O resultado, dessa forma, torna-se muito melhor. O Sistema Burocrático – Características principais: Subordinação as normas internas da organização; Cargos preenchidos por mérito; Divisão do trabalho; Hierarquia; Impessoalidade; Profissionalização; Competência técnica. Teoria Comportamental – Aplicação da psicologia baseada no estímulo e resposta. Ênfase nas pessoas. Ênfase ao tratamento favorável aos empregados, em vez de só focalizar seu desempenho ou produtividade Surgimento da hierarquias das necessidades de Maslow: 1 – Fisiológicas; 2 – Segurança; 3 – Sociais; 4 – Estima; 5 – Auto-realização. Teoria Estruturalista – Apresentada por Amitai Etzioni – Ênfase na estrutura. Premissas básicas: Submissão do indivíduo à socialização; Conflitos inevitáveis; Hierarquia e comunicações; Incentivos mistos. Teoria de Sistemas – Apresentada por Ludwig von Bertalanffy em 1937. Integração entre todos os ramos do conhecimento. Ênfase nas tarefas. Principais características: Homem funcional. Conflitos de papéis. Incentivos mistos. Equilíbrio integrado. Estado estável (para evitar a entropia – tendência ao desgaste, à desintegração e ao aumento da aleatoriedade). Teoria das Contingências – Surgiu pela influência do ambiente externo na organização. A conclusão é que para uma organização obter bom desempenho, sua estrutura organizacional deve ser projetada de modo a se ajustar às demandas situacionais que derivam da tecnologia que está sendo usada, da sua posição mercadológica, da sua diversidade de produtos, da velocidade de mudanças, e do seu tamanho. 56 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Desenvolvimento Organizacional – Surgiu com o objetivo de conseguir implantar mudanças de forma eficaz. A palavra chave é mudança. Principais pressupostos: Constante e rápida mutação do ambiente; Necessidade de contínua adaptação; Integração entre indivíduo e organização; A mudança deve ser planejada; A necessidade de participação e comprometimento; Compreensão da natureza humana; Variedade de modelos e estratégias; Resposta às mudanças. RESPONDA ÀS QUESTÕES ABAIXO E CONFIRA AS RESPOSTAS, NO GABARITO, NO FINAL DO LIVRO Havendo dúvida, retorne ao conteúdo. 13 – Qual das alternativas abaixo que trata sobre a Administração não é verdadeira? a) A administração como ciência começou a surgir após a Revolução Industrial, no século XVI; b) Com o passar do tempo e respeitando as características locais como aspectos sociais, costumes, cultura, legislação, recursos financeiros e restrições ambientais, a administração mostrou-se uma poderosa ferramenta para que o governo atinja seus objetivos institucionais; c) Sendo a administração pública uma ramificação da administração, utiliza-se de suas técnicas, porém de uma forma mais adequada às suas peculiares; d) O estudo da administração começou a ser realizado a partir das transformações ocorridas nas relações de produção e trabalho, que afetaram a vida em sociedade; e) Conhecer as técnicas de administração é fator essencial para um bom governo. 14 – Quais são as funções da administração? I. Planejamento, controle, comando e coordenação. II. Organização, controle, planejamento e direção. III. Planejamento, organização, direção e inovação. IV.Organização, planejamento, precisão e direção. V. Liderança, motivação, empreendedorismo e controle de qualidade. Responda: a) A alternativa I é correta; b) A alternativa II é correta; c) A alternativa III está correta; d) A alternativa IV é correta; e )A alternativa V está correta. 57Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 15 – Quais das Teorias administrativas abaixo davam ênfase à estrutura organizacional? a) Teoria da Administração Científica e Teoria da Administração Participativa; b) Teoria Clássica e Teoria Burocrática; c) Teoria das Relações Humanas e Teoria do Comportamento Organizacional; d) Teoria da Contingência e Teoria do Desenvolvimento Organizacional; e) Teoria da Administração por Objetivos e Teoria da Administração Estratégica. 16 – Assinale a alternativa que apresenta a definição de uma teoria administrativa com ênfase nas tarefas: a) É o estudo da administração que procura adequar a estrutura da organização para melhor atender a seus objetivos; b) Tem como foco principal as relações humanas no trabalho. É a ciência voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor; c) É o estudo que leva em consideração as influências do ambiente externo na organização; d) É a administração voltada para aumentar a eficiência operacional, através de mudança na forma de realizar a produção; e) Trata da adaptação organizacional em uma época de constantes transformações, visando atender às necessidades de seus consumidores, ofertando produtos e serviços com melhor qualidade e preço mais baixo. 17 – Qual das alternativas abaixo não se refere a uma característica da Teoria da Administração Científica? a) Seleção científica do trabalhador – cada trabalhador deve desempenhar a tarefa mais compatível com suas aptidões; b) Divisão do trabalho - quanto maior e mais simples a tarefa, maior será a habilidade do operário em desempenhá-la; c) Ênfase na eficiência - existe uma única maneira certa de executar uma tarefa, a empresa deve procurar atingir esta maneira; d) Gerentes planejam e operários executam - o planejamento deve ser de responsabilidade exclusiva da gerência, enquanto a execução cabe aos operários e seus supervisores; e) Tempo Padrão - os interesses dos funcionários (altos salários) e da administração (baixo custo de produção) podem ser conciliados por meio da busca do maior grau de eficiência e produtividade. 18 – Com relação à Teoria Clássica, qual alternativa abaixo está correta? a) Foi apresentada por Henri Fayol, engenheiro francês que expôs os doze princípios que as empresas devem seguir para melhorar sua eficiência; b) Um dos princípios diz respeito à cadeia escalar - refere-se à concentração da autoridade no topo da hierarquia da organização e a escala de trabalho para os operários; c) Um dos princípios diz respeito à ordem - um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a ordem material e humana; 60 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 27 – De acordo com o conteúdo que foi estudado sobre as Teorias de Sistemas e das Contingências, qual alternativa abaixo não é verdadeira? a) Os sistemas podem ser fechados ou abertos. Um sistema fechado não interage com o ambiente externo e um sistema aberto tende sempre a ter um relacionamento dinâmico com seu ambiente; b) A teoria da contingência enfatiza que não há nada absoluto nas organizações ou na teoria administrativa; tudo é relativo, tudo depende; c) O sistema aberto se adapta a seu ambiente, mudando o processo de sua estrutura e componentes internos, assim que surge a necessidade; d) Sistema mecânico é aquele no qual as especializadas funcionais têm uma classificação rígida, assim como as obrigações, as diversas responsabilidades e o poder; e) Sistema orgânico apresenta menor flexibilidade, sendo as atribuições de obrigações, responsabilidades e poder mais rígidos. 28 – Com relação ao Desenvolvimento Organizacional, qual alternativa não é verdadeira? a) Para mudar uma empresa, é necessário mudar apenas a direção da empresa. É necessário que aqueles que a dirigem liderem a mudança. Mudando a direção, estará a mudança implantada, uma vez que os subordinados sempre seguem a diretoria. b) A palavra-chave no Desenvolvimento Organizacional é mudança. Se o ambiente científico-tecnológico e mercadológico fosse estável e previsível, não haveria pressões para mudanças; c) Motivos de resistência às mudanças: insegurança, ameaça, predisposição natural, pontos falhos na proposta de mudança, forma do processo de mudança, falta de comunicação; d) É um esforço educacional complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e estrutura da organização, de tal maneira que essa possa se adaptar às demandas ambientais; e) O mundo moderno se caracteriza por mudanças rápidas, constantes e em uma progressão explosiva. Há mudanças científicas, tecnológicas, econômicas, sociais, políticas, etc. FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO APLICADAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3UNIDADE 65Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Objetivos gerais Diagnósticos Estimativas Cenário Políticas Objetivos setoriais Planos Estratégicos (Plano Plurianual) Procedimentos Orçamento Plano Tático (LDO) Plano Operacional (LOA) Programas/projetos Cronogramas Premissas básicas (Legislação) O planejamento deve levar em consideração alguns fatores: a)Fatores internos – Estrutura da organização, recursos financeiros disponíveis, quantidade e qualidade dos funcionários, históricos anteriores, prioridade dos objetivos a serem alcançados, entre outros. b)Fatores externos – Legislação vigente, política econômica, condição social da população, expectativa da população, reivindicações da comunidade, entre outros. Há dois grupos de fatores que afetam o processo de planejamento: 1. Fatores incontroláveis, os elementos que não têm uma causa direta e localizável. Por exemplo: o crescimento da população, o ambiente político e as pressões sociais. Adaptado de Lacombe & Heilborn, 2006. p. 167. Observe um modelo esquematizado de planejamento. 66 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 2. Fatores controláveis, os elementos sobre os quais a organização tem algum controle por meio das decisões de seus administradores. Por exemplo: a pesquisa, localização dos edifícios e relações organizacionais. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI Jr, 1998, p. 177). a) Objetivos do Planejamento Leia e analise: Muitas vezes, nas críticas da mídia, dos políticos, dos candidatos, dos empresários, dos trabalhadores e do público em geral, o governo é visto como uma entidade distante, que “suga os recursos do povo”. Na verdade, porém, o governo é uma entidade que coleta recursos por meio dos impostos cobrados de uma parte da população, para transferir esses recursos para outra parte da população (GIAMBIAGI & ALÉM, 1999, p. 44). Atualmente, isso ocorre de que maneira? Quais são os programas de governo que estão em consonância com esta fala? Recentemente, qual foi o centro da discussão sobre impostos no Brasil? Pense bastante. Converse com outras pessoas sobre esse tema. Analise as notícias veiculadas pelos meios de comunicação. Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc). O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se há elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto. Entre as funções destacadas no Orçamento Público, aparecem: Função alocativa – É a oferta bens e serviços públicos que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes. Além de criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (alguns produtores poderiam se sentir desmotivados devido ao alto risco ou custo), por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios ou monopólios) e corrigir os efeitos negativos da produção. Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, mediante a tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população. Encontrar o equilíbrio neste ponto é difícil, mesmo porque os produtores podem ter resistência à expansão de suas atividades, por ter parte de sua renda redistribuída para terceiros. 67Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites). Para Santos (2006), a principal utilização da função estabilizadora dos gastos públicos é refletiva com a política de investimentos do governo: “Em períodos de recessão econômica, tais políticas aumentam os gastos públicos e os investimentos, diretamente ou pelos incentivos à iniciativa privada, com o intuito de inverter o ciclo depressivo da economia de mercado. O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.” (SALDANHA, 2006, p. 79). Para que o Estado possa atender à sua finalidade, necessita organizar-se. Ou seja, é necessária uma estrutura para que atenda a suas finalidades. Assim, uma das formas encontradas foi a divisão político-administrativa. O Brasil tem 8,5 milhões de quilômetros quadrados de território, ocupando quase a metade (47%) da área da América Latina. O País possui 20% da biodiversidade mundial, sendo exemplo desta riqueza a Floresta Tropical Amazônica, com 3,6 milhões de quilômetros quadrados. A organização político-administrativa compreende três poderes, o Judiciário, o Executivo e o Legislativo, e o princípio da autonomia entre União, Distrito Federal, 26 estados e 5.563 municípios (IBGE/2003). Em quinto lugar entre os países mais populosos do mundo, com 50 milhões de famílias ou cerca de 180 milhões de brasileiros (2004), 81% dos habitantes ocupam áreas urbanas. A taxa de fecundidade, que chegou a 6,3 em 1960, é de 2,3 filhos por casal. Esta queda, associada à melhoria dos indicadores sociais e da qualidade de vida, fará com que a maioria da população tenha entre 15 e 44 anos nas próximas quatro décadas. Isso representará um dos maiores mercados de trabalho e de consumo entre os países das Américas. (http://www.brasil.gov.br/pais/sobre_brasil/). Você deve estar se perguntando onde encontrei todos esses dados. Entre no site acima e descubra muito mais informações interessantes sobre nosso país. Um país com extensão territorial tão grande, precisa ter uma divisão administrativa para atender aos anseios de sua população. A divisão político-administrativa é apresentada na Constituição Federal de 1988 Art. 18 - A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Seção 2 - Organização do Estado a) Divisão Político-administrativa no Brasil 70 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold PODER LEGISLATIVO – A organização do Poder Legislativo em duas casas, denominada bicameralismo, é tradição constitucional brasileira desde o período monárquico (1822-1889). Uma das funções mais importantes do bicameralismo é permitir que, por meio do trâmite e da discussão das matérias na Câmara e no Senado, uma Casa possa revisar e aperfeiçoar os trabalhos da outra. - O Poder Legislativo cumpre papel imprescindível perante a sociedade do País, visto que desempenha três funções primordiais para a consolidação da democracia: representar o povo brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. Você pode ampliar conhecimentos visitando os seguintes sítios: e Conheça a Constituição Federal de 1988. Especialmente, os artigos 44 a 75. PODER EXECUTIVO – No caso do sistema presidencialista de governo adotado pela Constituição Brasileira de 1988, ao Poder Executivo, exercido pelo presidente da República com o auxílio dos ministros de Estado, cabe a função de praticar os atos de chefia. Segundo os arts. 84 e 61 da Constituição Federal, compete privativamente ao presidente da República, entre outras funções, sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, iniciar o processo legislativo quando se tratar da criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica, ou aumento de sua remuneração, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal e vetar projetos de lei, total ou parcialmente. O poder de veto é uma prerrogativa do sistema de controle mútuo entre os Poderes: quando o Presidente considerar um projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente (por exemplo, excluir um artigo deste). Contudo, o veto presidencial poderá ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores (isto é, 257 deputados e 41 senadores), reunidos em sessão conjunta, mediante votação secreta. Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilíbrio entre os poderes, o art.85 da Constituição Federal estabelece que são crimes de responsabilidade os atos do Compõe o Poder Legislativo (art. 44 da Constituição Federal de 1988) a Câmara dos Deputados (com representantes do povo brasileiro), o Senado Federal (com representantes dos Estados e do Distrito Federal), e o Tribunal de Contas da União (órgão que presta auxílio ao Congresso Nacional nas atividades de controle e fiscalização externa). O Congresso Nacional tem como principais responsabilidades elaborar as leis e proceder à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta. O sistema bicameral adotado pelo Brasil prevê a manifestação das duas Casas na elaboração das normas jurídicas. Isto é, se uma matéria tem início na Câmara dos Deputados, o Senado fará a sua revisão, e vice-versa, à exceção de matérias privativas de cada órgão. O Papel da Câmara dos Deputados www2.camara.gov.br www.senado.gov.brSABER M 71Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Palácio do Planalto. Foto : Domingos Tadeu - SID/PR I Edifício do Supremo Tribunal Federal, com destaque a estátua da Justiça, de Ceschiatti (1961). Símbolo da justiça. Câmara e Senado) SABER M Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilíbrio entre os poderes, o art.85 da Constituição Federal estabelece que são crimes de responsabilidade os atos do presidente da República que atentem contra o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário ,do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação. Para aprofundar conhecimento sobre esse assunto, visite o sítio www.brasil.gov.br Leia os Art. 76 a 91 da Constituição Federa de 1988. PODER JUDICIÁRIO Como funciona o Poder Judiciário? A República está dividida em três poderes: Legislativo, que cria as leis; Executivo, que as executa e administra o país; e Judiciário, incumbido de julgar e garantir o cumprimento dessas leis. O Poder Judiciário tem uma estrutura própria, baseada na hierarquia dos órgãos que o compõem, chamados de 'instâncias'. A primeira instância é o órgão que primeiro irá julgar a ação apresentada. Se após o veredito alguma das partes do processo pedir um reexame do mesmo, a ação poderá ser submetida a uma instância superior, e ser novamente apreciada por órgãos colegiados. Mas podem ocorrer casos, de assuntos específicos, apresentados diretamente a instâncias superiores. São essas as instâncias do Poder Judiciário: Supremo Tribunal Federal - STF É o guardião da Constituição Federal. Tem onze ministros, aprovados pelo Senado e nomeados pelo Presidente da República, com notável saber jurídico. Entre as suas competências, está a de julgar causas de violação da Constituição. O Conselho Nacional de Justiça é o órgão que controla a atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. Superior Tribunal de Justiça - STJ Cuida da guarda da uniformidade da interpretação das leis federais, harmonizando as decisões dos tribunais regionais federais e dos tribunais estaduais de segunda instância. Também aprecia recursos especiais cabíveis quando contrariadas leis federais. Tem, no mínimo, trinta e três ministros, também nomeados pelo Presidente da República, após aprovação no Senado. 72 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Justiça Federal A Justiça Federal é constituída pelos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e os Juízes Federais. Julga as ações provenientes dos estados, nas causas em que for parte a União, autarquia ou empresa pública federal. O Conselho da Justiça Federal é o órgão que controla a atuação administrativa e financeira da Justiça Federal. Justiça do Trabalho A Justiça do Trabalho é formada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), os Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) e os Juízes do Trabalho. Julga as causas provenientes das relações de trabalho. O Conselho Superior da Justiça do Trabalho é o órgão que controla a atuação administrativa e financeira da Justiça do Trabalho. Justiça Eleitoral Formada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), os Tribunais Regionais Eleitorais (TREs), os Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais, a Justiça Eleitoral julga as causas relativas à legislação eleitoral. Além disso, tem o papel de administrar, organizar e normatizar as eleições no país. Justiça Militar É composta pelo Superior Tribunal Militar (STM) e os Tribunais e Juízes Militares. Tem competência para julgar os crimes militares definidos em lei. Justiça Estadual Normalmente, a Justiça Estadual possui duas instâncias: o Tribunal de Justiça (TJ) e os Juízes Estaduais. As atribuições dos Tribunais de Justiça dos estados estão definidas na Constituição Federal e na Lei de Organização Judiciária dos Estados. Mas, basicamente, apreciam matérias comuns que não se encaixem na competência de justiças federais especializadas. Fonte: Conselho Nacional de Justiça - www.cnj.gov.br, acesso em 25/04/2008. Observe no quadro a estrutura dos poderes e seus níveis: Poderes/Nível Federal Estadual Municipal Legislativo Congresso Nacional (Câmara dos deputados – Deputados Federais e Senado Federal - Senadores) Assembléia Legislativa (deputados estaduais) Câmara Municipal (vereadores) Executivo Presidente da República, Vice-presidente e Ministros Governador, Vice-Governador e Secretários Prefeito, Vice-Prefeito e Secretariado Judiciário Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justiça, Tribunais e juizes federais Tribunais e juízes Juiz 75Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Às vezes, a burocracia e má distribuição de funções são tão grande que ouvimos dos empregados: “Aqui tem mais cacique do que índios”, ou seja, aqui tem mais chefe do que servidor. Você já ouviu esta expressão em seu município? Em certas ocasiões, a burocracia e a má distribuição de funções são tão grande que ouvimos a seguinte frase de empregados e funcionários: “Aqui tem muito cacique para pouco índio”. Você conhece alguma situação, a qual se refere a frase citada? Para facilitar a compreensão desta função da Administração, imagine que o planejamento e a organização já foram feitos. O que está faltando? Claro, falta a execução! Direção é a execução. Direção é condução, e traduz-se em ação! Então é a execução das atividades governamentais com o desejo de promover o bem comum. A direção é o processo administrativo que conduz e coordena o pessoal na execução das tarefas antecipadamente planejadas. Dirigir uma organização pública significa conseguir que os agentes públicos executem as tarefas pelas quais respondem. Portanto, um ótimo planejamento e uma boa organização não são suficientes para uma boa gestão pública. É necessário que haja uma direção que coloque a organização em marcha e execute os planos para atingir os objetivos do governo. (SALDANHA, 2006, p. 51). Silva (2004, p. 25), em seu livro Contabilidade Governamental, propõe: Para atingir a plena satisfação das necessidades da população, a administração pública é dividida, segundo as atividades que exerce, em: Atividades-Meio – Envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para atender às necessidades da população; Atividades-Fim – Estão voltadas para o efetivo atendimento das demandas da população. Observe o quadro ao lado: Seção 3 - Direção e Execução na Administração Pública Fonte: SILVA. 2004. Políticas e Estratégias Justiça Planejamento Segurança Pública Orçamento Defesa Nacional Recursos Humanos Controle Interno Integrado Atividade-Fim Atividades-Meio Educação Material e Patrimônio Saúde-Saneamento Documentação Transporte Serviços gerais Urbanismo Controle interno de cada Agricultura Poder Gestão Ambiental etc. Administrativas e de Apoio 76 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 1. Legislativa 2. Justiça 3. Essencial à Justiça 4. Administração 5. Defesa Nacional 6. Segurança Pública 7. Relações Exteriores 8. Assistência Social 9. Previdência Social 10. Saúde 11. Trabalho 12. Educação 13. Cultura 14. Direitos da Cidadania 15. Urbanismo 16. Habitação 17. Saneamento 18. Gestão Ambiental 19. Ciência e Tecnologia 20. Agricultura 21. Organização Agrária 22. Indústria 23. Comércio e Serviços 24. Comunicações 25. Energia 26. Transporte 27. Desporto e Lazer 28. Encargos Especiais A ação governamental se dá por intermédio da aplicação de recursos em áreas de interesse público. A aplicação de recursos é feita por meio de programas em áreas de atuação divididas em funções essenciais, conforme as abaixo relacionadas: Portaria 117/1998 Art. 1º... § 1º Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas que competem ao setor público. § 2º A função "Encargos Especiais" engloba as ações em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, transferências, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. § 3º A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto do setor público. Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por metas estabelecidas no plano plurianual; b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo; c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do Governo; d) Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação sob a forma de bem ou serviço, representando, basicamente, o detalhamento da função "Encargos Especiais" a que se refere o § 2º do art. 1º. Fonte: Portaria 117 /1998 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 77 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Seção 4 - Financiamento do Governo Você deve ter imaginado que toda realização governamental tem um custo. E como sempre acontece, somos mais que convidados, somos compulsoriamente transformados nos patrocinadores do governo por meio de tributos. “Impostos são o preço a pagar por uma sociedade civilizada” - Oliver Wendell Holmes. Para poder arcar com as funções em outra passagem descritas, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. Com a finalidade de aproximar um sistema tributário do “ideal”, é importante que alguns aspectos principais sejam levados em consideração: a) o conceito da eqüidade, ou seja, a idéia de que a distribuição do ônus tributário deve ser eqüitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; b) o conceito de progressividade, isto é, o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito de neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. (Giambiagi & Além. 1999, p. 32). A tributação pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das características do indivíduo que executa a transação ou que é o proprietário. As bases de incidência dos impostos são a renda, o patrimônio e o consumo (Giambiagi & Além. 1999, p.35). Consulte http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm (Código Tributário Nacional) Leia e analise a seguinte frase: “Muitas vezes, nas críticas da mídia, dos políticos, dos candidatos, dos empresários, dos trabalhadores e do público em geral, o governo é visto como uma entidade que “suga os recursos do povo” (...) governo é uma entidade que coleta recursos por meio dos impostos cobrados de uma parte da população para transferir esses recursos para outra parte da população.”. Quais são os impostos que você conhece? Quais são os programas de governo que estão em consonância com esta fala? Em 2008, qual foi o centro da discussão sobre impostos no Brasil? Pense bastante! Converse com outras pessoas sobre esse tema. Analise as notícias veiculadas pelos meios de comunicação. ANOTE SABER M 80 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Políticas Explícitas – São as políticas expressas da empresa. Aquelas regras de conduta, regras de ação. Elas não prevalecem sobre as políticas implícitas, ao contrário, principalmente na administração pública, a política expressa é de ideologias pautadas em princípios éticos e morais, mas nem sempre a prática segue estes pressupostos. Deixando de lado questões políticas e ideológicas, a existência do governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhas todas as funções econômicas. (GIAMBIAGI & ALÉM, 1999, p. 10). Algumas políticas importantes: Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas. Além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, é utilizada para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB, e aquecer a economia, com melhor distribuição de renda. Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, expedidas como alternativa para alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, aumento da poluição, entre outras Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, entre outros. Habilidades são características pessoais que devem ser conquistadas. Habilidades conceituais – Segundo CHIAVENATO (2003, p. 3).,as habilidades conceituais têm relação com o pensar, raciocinar, diagnosticar a situação e formular alternativas para resolver o problema. Habilidade conceitual ou visão sistêmica envolve a habilidade para visualizar a organização (instituição, empresa ou grupo de empresas) como um conjunto integrado. A habilidade conceitual implica a capacidade de se posicionar no ponto de vista da organização, perceber como as várias funções são interdependentes e como uma alteração em uma delas afeta todas as demais. Requer ainda a capacidade de visualizar a organização dentro de seu ambiente externo e compreender as forças políticas, econômicas e sociais que atuam sobre ela. (LACOMBE & HEILBORN, 2006). As habilidades conceituais, que incluem a de diagnóstico, são as habilidades Seção 6 - Habilidades Necessárias ao Administrador 81Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold mentais necessárias para obter, analisar e interpretar informações recebidas de várias fontes e, a partir daí, tomar decisões complexas. Isso envolve a habilidade para compreender a relação das partes com o todo e, reciprocamente, compreender o todo separando-o em partes. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI JR, 1998, p. 10) Habilidades técnicas – Envolve conhecimento especializado, habilidade analítica dentro da especialidade e facilidade no uso das técnicas e do instrumental da disciplina específica... A habilidade técnica é adquirida por meio de experiência, educação e treinamento profissional. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 10) Segundo CHIAVENATO (2003, p. 3), envolvem o uso de conhecimento especializado e facilidade na execução de técnicas relacionadas com o trabalho e com os procedimentos de realização. Habilidades humanas – Os administradores precisam de uma rede de contatos e relacionamentos humanos para, usando os esforços de várias pessoas, atingir os objetivos organizacionais. Portanto, eles precisam ter várias habilidades comportamentais e analíticas para se relacionar com pessoas, dentro e fora da organização. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI Jr, 1998, p. 28). Habilidades administrativas - Tem relação com a capacidade do administrador de planejar, organizar, dirigir e controlar. Essas habilidades incluem a capacidade do administrador para se adaptar a diretrizes e procedimentos, para processar os papéis de forma ordenada, e equilibrar as despesa dentro dos limites do orçamento. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI JR, 1998, 28). Saber dar ordens é fundamental: a ordem deve ter, pelo menos, quatro qualidades 1 Ser clara: uma comunicação que não pode ser compreendida não pode ter nenhuma autoridade; 2 Não ser incompatível com o propósito da organização: a tendência é no sentido de essas ordens não serem executadas ou serem de forma inadequada; 3 Não ser totalmente incompatível com o interesse do subordinado em seu todo: Se uma ordem representa ônus inconcebíveis, ela será burlada, ou a pessoa abandona a organização; 4 O subordinado deve estar mental e fisicamente preparado para concordar com a ordem: o erro mais comum é o dar ordem para que uma pessoa realize coisas superiores à sua capacidade. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 86). Com relação à execução das atividades governamentais, pode-se levantar muitas questões, como ética, estilo de liderança, inteligência emocional, motivação, atendimento público, qualidade total na administração pública, administração de conflitos, marketing, o patrimônio maior de qualquer organização (os funcionários), políticas públicas e setoriais, comunicação interna e externa, formal e informal, cultura organizacional, privatização, terceirização, parcerias, entre outros temas importantes. Enfim, são muitos assuntos que merecem a atenção do administrador, quer seja público quer seja privado. 82 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Assim, chamo a sua atenção para o estudo. Quanto mais você acompanhar as ações governamentais, mais vai aprender e poderá contribuir com a Você já acompanhou uma sessão legislativa na Câmara Municipal? Você já participou de alguma audiência pública para discussão do Orçamento Público ou prestação de contas públicas? Você conhece o Plano Diretor de sua cidade? Participou de sua elaboração? Um amigo meu tinha sobre sua mesa a seguinte frase: “Se você está chegando agora para criticar o que está feito, deveria ter aparecido na hora de fazer! Assinado: quem fez quando ninguém sabia como fazer.” Por que a participação do cidadão é fator primordial para a elaboração das políticas públicas? Você sabe o que é fiscalização? É uma forma de controle. O controle é essencial! A falta de controle nos gastos governamenais cria a possibilidade de mau uso dos recursos públicos. Controle é a função administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. O controle é constituído por quatro fases: estabelecimento de critérios ou padrões, observação do desempenho, comparação do desempenho com o padrão estabelecido e ação corretiva para eliminar os desvios ou variações. Quanto à sua abrangência, o controle pode ocorrer em três níveis: estratégico, tático e operacional. (CHIAVENATO, 2003, p. 176-178). A Constituição Federal nos trouxe inovações na Administração Pública, especialmente na área de controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LC no. 101/2000 - apresenta mecanismos para planejamento e controle mais rigorosos. Há clara preocupação na transparência das contas públicas, que deveria ser de conhecimento de toda a população. Infelizmente falta conhecimento ao povo. Algo que deveria ser instruído já no ensino fundamental e médio. Nossos alunos aprendem um pouco de Língua Portuguesa, Física, Química, Matemática, História, mas não aprendem como devem ser comportar na sociedade, não aprendem a ser cidadãos, não aprendem como medir a eficiência e acompanhar os gastos e aplicação dos recursos governamentais. CF/88, Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de Seção 7 - Controle O que é controle? Planejar é definir os objetivos e escolher antecipadamente o melhor curso de ação para alcançá-los. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em que seqüência. 85Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Fases do controle Estabelecimento de Critério padrão Observação do desempenho Comparação do desempenho com o padrão estabelecido Ação corretiva para eliminar os desvios ou variações Níveis de abrangência Estratégico Tático Operacional 3. Comparação do desempenho com o padrão estabelecido. Toda atividade proporciona algum tipo de variação, erro ou desvio. É importante determinar os limites de variação. 4. Ação corretiva. Com o objetivo de manter as operações dentro dos padrões estabelecidos. (CHIAVENATO, 2003, p. 177-178). Vamos visualizar no esquema as fases e níveis do controle como função administrativa 86 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Planejamento Estratégico – É mais abrangente e tem a característica de envolver toda a organização e ser elaborado para um período longo. Exemplo na gestão pública: PPA (Plano Plurianual). Planejamento Tático – Planejamento de médio prazo, geralmente um ano, caracteriza-se por definir metas departamentais. Exemplo na gestão pública: LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e LOA (lei do orçamento anual). Planejamento Operacional – Planejamento de curto prazo, elaborado para aplicação imediata. Caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. Utiliza-se de metas específicas, programas, procedimentos, métodos ou normas. Na administração pública é comum a elaboração de Decretos, Portarias ou Leis. Divisão para execução da Administração Pública: Administração Pública direta ou centralizada, feita pela própria estrutura do governo; Administração Pública indireta ou descentralizada, feita por autarquias, fundações ou entidades paraestatais como: empresas públicas, sociedades de economia mista. Grupos de duas ou mais pessoas trabalhando juntas de forma coordenada e cooperativa, podem realizar mais do que qualquer uma delas o faria isoladamente (sinergia). O alicerce da organização é a divisão do trabalho. Para arcar com as funções anteriormente descritas, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. A tributação pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das características do indivíduo que executa a transação ou que é o proprietário. As bases de incidência dos impostos são: a renda, o patrimônio e o consumo. Política - é a ciência que tem por objeto a felicidade humana e divide-se em ética (que se preocupa com a felicidade individual do homem na pólis) e na política propriamente dita (que se preocupa com a felicidade coletiva da pólis). Por isso mesmo, política situa-se no âmbito das ciências práticas, ou seja, as ciências que buscam o conhecimento como meio para ação. Políticas importantes: Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento é utilizada para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, expedidas como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. 87Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, entre outros. O Controle na Administração Pública Controle é a função administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. A Constituição Federal nos trouxe inovações na Administração Pública, especialmente na área de controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000 apresenta mecanismos para planejamento Você conhece o teor da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº. 101/2000? Pesquise sobre essa lei. Constantemente ouvimos nos jornais e na TV sobre problemas com má utilização do dinheiro público por instâncias governamentais. Comente sobre esses casos. Responda às questões abaixo e confira as respostas, no gabarito, no final do livro 29 – Assinale a alternativa correta com relação ao planejamento: a) O planejamento geralmente aparece como a terceira função administrativa, porque primeiro é necessário haver organização, sua direção (governo), para então ser realizado o planejamento; b) O planejamento não possui hierarquia, e pode ocorrer em três níveis distintos; o planejamento operacional, tático e estratégico; c) Por estabelecer objetivos gerais, tem um grau de detalhamento menor. Origina os planejamentos táticos. É um exemplo do planejamento estratégico o Plano Plurianual (PPA); d) O planejamento operacional se caracteriza por definir metas departamentais. Procura adequar-se. Recebe orientação do planejamento estratégico e tem um grau de detalhamento maior; e) O planejamento tático geralmente visa atender à necessidade momentânea, caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. 30 – Quais as funções do orçamento que mais se destacam? a) Alocativa, distributiva e financeira; b) Reflexiva, estabilizadora e de segurança; c) Interesse público, reguladora, financeira; d) Alocativa, distributiva e estabilizadora; e) Legalidade, moralidade e impessoalidade. 90 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold b) As atividades-meio estão voltadas para o efetivo atendimentos dademandas da população; c) Exemplos de atividades-fim: documentação planejamento, controle interno de cada poder; d) Exemplos de atividades-fim: recursos humanos, serviços gerais, orçamento; e) anto as atividades-meio como as atividades-fim são importantes na administração pública. 37 - Segundo o que foi apresentado no texto, para que o sistema tributário se aproxime do ideal, ele deve atender a alguns aspectos. Assinale a alternativa que não apresenta um dos aspectos importantes citados no texto: a) O conceito de neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica; b) O conceito da eqüidade, ou seja, a idéia de que a distribuição do ônus tributário deve ser eqüitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; c) O conceito da seletividade, pelo qual é selecionado o conjunto de contribuintes que tem condições de arrecadar tributos em virtude de sua situação financeira privilegiada; d) O conceito de progressividade, isto é, o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; e) O conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. 38 – De acordo com o que foi estudado sobre Política, qual alternativa abaixo não é verdadeira? a) Política é um conjunto de declarações escritas a respeito das intenções das instituições em relação a determinado assunto; b) As políticas indicam os meios e a forma para se atingir os objetivos principais; c) Política pode significar o conjunto de guias e intenções que traçam o rumo de uma instituição e governam suas atividades e decisões para atingir o objetivo geral para o qual a instituição foi criada d As políticas podem ser implícitas e explícitas; e) As políticas implícitas são as regras de conduta, regras de ação 39 – Quais são as políticas importantes mencionadas no texto? a) Política monetária, política externa e política interna; b) Política fiscal, política monetária e política regulatória; c) Política educacional, política de seguridade social e política tributária; d) Política ambiental; política social e política econômica; e) Política organizacional, política externa e política social. tomar decisões complexas; 91Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 40 - Assinale a alternativa verdadeira com relação às habilidades necessárias ao administrador: a) Habilidades humanas são as habilidades mentais necessárias para obter, analisar e interpretar informações recebidas de várias fontes e a partir daí, b) Habilidades técnicas são adquiridas por meio de experiência, educação e treinamento profissional; c) Habilidades conceituais incluem a capacidade do administrador para se adaptar a diretrizes e procedimentos, para processar os papéis de forma ordenada, e equilibrar as despesa dentro dos limites do orçamento; d) Habilidades administrativas têm relação com o pensar, raciocinar, diagnosticar a situação e formular alternativas para resolver o problema; d) Habilidades administrativas ou visão endêmica envolve a habilidade para visualizar a organização (instituição, empresa ou grupo de empresas) como um conjunto integrado. 41 - Qual das alternativas abaixo não é uma das finalidades do sistema de controle interno para os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, de acordo com o art. 74 da CF/88: a) Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional; b) Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; c) Coibir ou limitar desvios indesejáveis ou comportamentos não aceitos; d) Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; e) Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União. 42 - Qual das alternativas abaixo não é uma das fases do controle? a) Estabelecimento de padrões ou controle; b) Estratégia de ação em virtude do desempenho; c) Observação do desempenho; d) Ação corretiva; e) Comparação do desempenho com o padrão estabelecido. 43 - Qual afirmação abaixo está em conflito com relação ao texto: as três formas de administração pública: a) À medida que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais b) altos que os benefícios do controle;A reforma do aparelho do Estado 92 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold ser concebida sem considerar a perspectiva de redefinição do papel do Estado; c) A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na Administração Pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas; d) Os princípios e características da Administração Pública não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas; e) As três formas de Administração Pública se sucederam no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 44 - Com relação à evolução histórica das reformas administrativas no Brasil, qual alternativa abaixo não é verdadeira? a) Foi criado, em 1938, o DASP - Departamento Administrativo de Serviço Público; b) Em 1993, passou a vigorar a Lei no. 8.666, instituindo normas para licitações e contratos da Administração Pública; c) Em 2000, foi aprovada a Lei Complementar no. 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal d) Em 1995, foi aprovada a Lei Federal no. 8.987, importante passo para a participação do capital privado na infra-estrutura nacional, ao dispor sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, conforme previsão do art. 175 da CF/88; e) Em 1967, passou a vigorar o Decreto-Lei no. 200, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa; 95Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Nesta unidade vamos abordar temas que são importantíssimos para a administração pública e que devem ser discutidos em sala de aula. Quanto maior for a sua participação e dos colegas, maior será o aprendizado e mais interessante ficará a aula. No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado juntamente com o Estado liberal, exatamente como forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. À medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século, as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas - evoluiu por meio de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 1) Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista se torna uma excrescência inaceitável. 2) Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores de seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado se volta para si Seção 1 - As Três Formas de Administração Pública 96 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado se limitava a manter a ordem e a administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. Pesquise o significado da palavra 3) Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui avanço e até certo ponto, rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, mesmo flexibilizando, alguns de seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia se volta: (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem postos à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos se tornam essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes NEPOTISMO. 97Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)... Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica, existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem por esse princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade, e não com o do aparato do Estado. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas, sim, de considerar os aspectos em que está superada e as características que ainda se mantêm válidas como forma de garantir efetividade à administração pública. O modelo gerencial se tornou realidade no mundo desenvolvido quando, mediante a definição clara de objetivos para cada unidade da administração, a descentralização, a mudança de estruturas organizacionais e a adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.