Orientando do Robles - Convergencias Contábeis

Orientando do Robles - Convergencias Contábeis

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Pontifícia Universidade Católica de São Paulo PUC-SP

Novas tendências da contabilidade aplicada ao setor público: a percepção dos contabilistas ao processo de convergência

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo PUC-SP

Novas tendências da contabilidade aplicada ao setor público: a percepção dos contabilistas ao processo de convergência

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Ciências Contábeis e Atuariais, sob a orientação do Prof. Doutor Antonio Robles Junior.

SÃO PAULO 2012

Banca Examinadora Banca Examinadora

A Fernanda, amiga, companheira, esposa, pelo apoio e compreensão, necessários em todos os momentos e sentidos. Aos meus avôs maternos, em memória, por terem me ensinado a aprender e sei que estão sempre comigo. A todos aqueles que de alguma forma passaram em minha jornada e contribuíram para o que hoje eu sou.

Inicialmente a Deus, por ter-me dado à oportunidade de desenvolver mais este desafio de minha vida.

Ao Professor Dr. Antonio Robles Junior, pela orientação deste trabalho, por suas indicações e críticas que muito contribuíram na elaboração dessa dissertação.

A todos os professores do curso de Pós Graduação em Ciências Contábeis e Atuariais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP e a todos os colegas que muito me ajudaram na conclusão deste curso.

Um agradecimento especial a Fernanda, minha esposa, pelo apoio e carinho dedicado, ajudando-me a buscar equilíbrio nas minhas atividades e pelo incentivo que sempre me proporcionou para vencer esse desafio.

A necessidade de informações que sejam úteis e tempestivas é essencial a qualquer gestor. Neste contexto a contabilidade exerce seu papel de guardiã das informações das entidades. A contabilidade pública brasileira vive um momento único em sua história, pois está convergindo aos pronunciamentos editados pela Federação Internacional de Contadores. Muitas alterações em práticas e procedimentos foram propostas pelo Conselho Federal de Contabilidade em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional estão em fase de consolidação. Tais mudanças visam e melhoria na qualidade da informação contábil, tanto para o usuário interno, quanto ao usuário externo, que contará com demonstrativos padronizados e mais transparentes. Os contabilistas do setor público precisam acompanhar e adotar essas novas práticas através de constante atualização e capacitação. Este trabalho procurou identificar qual é a percepção dos profissionais de contabilidade em relação a tais mudanças. Foi utilizado, para concretização do objetivo do estudo, o procedimento metodológico denominado levantamento, para a coleta de dados primários. Para a realização da pesquisa de campo, aplicou-se um questionário a contabilistas atuantes em diversas entidades do setor público. Quanto à abordagem, utilizou-se técnicas quantitativas e qualitativas. Os resultados esperados foram alcançados, pois os contabilistas do setor público estão acompanhando, ainda que de forma mínima, as alterações advindas do processo de convergência da contabilidade aplicada ao setor público.

Palavras-chave: harmonização; NICSP; impactos; convergência.

The need for information that is useful and timely information is essential to any manager. In this context the accounting exercises its role as guardian of the information entities. The public accounting is living a unique moment in its history, it is converging to the statements published by the International Federation of Accountants. Many changes in practices and procedures have been proposed by the Federal Accounting Council in conjunction with the National Treasury. are in consolidation phase. These changes are aimed at improving the quality and accounting information for both the internal user, external user as to which statements will have standardized and transparent. The public sector accountants have to follow and adopt these new practices. This study sought to identify what is the perception of accounting professionals in relation to such changes. Was used to achieve the objective of the study, the methodological procedure called survey, to collect primary data. To conduct the survey, a questionnaire was applied to the countable number of entities operating in the public sector. The approach we used quantitative and qualitative techniques. Expected results were achieved because the public sector accountants are following, albeit minimal, the changes resulting from the convergence of accounting applied to the public sector.

Key-words: harmonization; IPSAS; impacts; convergence.

LISTA DE FIGURAS7
LISTA DE GRÁFICOS8
LISTA DE QUADROS9
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS10
1. INTRODUÇÃO1
1.1 Problema de pesquisa15
1.2 Objetivo, Procedimento e Abordagem15
1.3 Justificativas e Contribuições do Estudo16
2. ASPECTOS CONCEITUAIS E FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA17
2.1 A contabilidade governamental no Brasil20
2.2 Princípios contábeis sob a perspectiva do setor público27
2.2.1 O princípio da entidade29
2.2.2 O princípio da continuidade30
2.2.3 O princípio da oportunidade31
2.2.4 O princípio do registro pelo valor original31
2.2.5 O princípio da atualização monetária31
2.2.6 O princípio da competência32
2.2.7 O princípio da prudência32
2.3 Normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público3
2.3.1 NBC T 16.1 – conceituação, objeto e campo de aplicação35
2.3.2 NBC T 16.2 – patrimônio e sistemas contábeis37
2.3.4 NBC T 16.4 – transações no setor público40
2.3.4 NBC T 16.5 – registro contábil43
2.3.6 NBC T 16.6 – demonstrações contábeis46
2.3.7 NBC T 16.7 – consolidação das demonstrações contábeis51
2.3.8 NBC T 16.8 – controle interno52
2.3.9 NBC T 16.9 – depreciação, amortização e exaustão56

SUMÁRIO 2.3.3 NBC T 16.3 – planejamento e seus instrumentos sob o enfoque contábil 38 2.3.10 NBC T 16.10 – avaliação e mensuração de ativos e passivos em entidades do setor público ................................................................................. 57

2.4 As normas internacionais de contabilidade aplicadas ao setor público65
2.5 Sistemas de informação contábil72
3. METODOLOGIA74
4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS7
4.1 Pesquisa de campo7
4.2 Dados coletados78
CONSIDERAÇÕES FINAIS89
REFERÊNCIAS92

2.3.1 NBC T 16.1 – Sistema de Informação de Custos do Setor Público....... 58 ANEXOS ................................................................................................................... 98

Figura 1 – A convergência das Normas nacionais para as Normas internacionais19
Figura 2 – Organização da Administração Pública36
Figura 3 – Definição das Políticas Públicas39
Figura 4 – Exemplo de lançamento contábil41
Figura 5 – Atributos da informação contábil4
Figura 6 – Fluxo resumido do sistema contábil informatizado45
Figura 7 – Fluxo de Caixa do Governo49
Figura 8 – Estrutura do sistema de controle interno-integrado54
Figura 9 – A nova contabilidade pública - evidência e transparência63
Figura 10 – Fluxo dos processos de prestação e tomada de contas64
Figura 1 – Reconhecimento de Ativos tangíveis69
Figura 12 – Registro de Ativos70

LISTA DE FIGURAS Figura 13 – Sistemas de informação na contabilidade pública ................................. 73

Gráfico 1 – Formação dos Contabilistas78
Gráfico 2 – Esfera de atuação profissional79
Gráfico 3 – Tempo de profissão no Serviço Público80
Gráfico 4 – Os Contabilistas e os níveis de decisão81
Gráfico 5 – Convergência às Normas Internacionais82
Gráfico 6 – Padronização X Compreensão83
Gráfico 7 – Uniformização para garantia de segurança83
Gráfico 8 – Normativos locais como fator de entrave84
Gráfico 9 – A convergência como fator de transparência85
Gráfico 10 – A harmonização e o aspecto da valorização profissional85
Gráfico 1 – Homogeneização de termos e técnicas86
Gráfico 12 – Interpretação dos novos resultados87
Gráfico 13 – A harmonização e os Órgãos internacionais de Contabilidade87

LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 14 – A harmonização e as relações econômicas entre os países ................ 8

Quadro 1 – Comparativo entre a Contabilidade Geral a e Contabilidade Pública2
Quadro 2 – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público26
Quadro 3 – Princípios de Contabilidade29
Quadro 4 – Primeiras minutas das Normas Brasileiras convergidas às IPSAS34
Quadro 5 – Relacionamento entre os subsistemas contábeis41
Quadro 6 – Terminologias aplicáveis a custos públicos60

LISTA DE QUADROS Quadro 7 – Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público .... 71

BF - Balanço Financeiro BO - Balanço Orçamentário BP - Balanço Patrimonial CF - Constituição Federal CFC - Conselho Federal de Contabilidade CRC - Conselho Regional de Contabilidade DVP - Demonstração das Variações Patrimoniais DRE - Demonstração do Resultado Econômico EC - Emenda Constitucional IBRACON - Instituto dos Auditores Independentes do Brasil IFAC - International Federation Accountants IPSAS - International Public Sector Accounting Standards LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA - Lei Orçamentária Anual LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal MCASP - Manual de Contabilidade Aplicada a Setor Público MP - Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão NICSP - Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público PC - Princípios de Contabilidade PL - Projeto de Lei SERPRO - Serviço Federal de Processamento de Dados SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira SOF - Secretaria de Orçamento Federal STN - Secretaria do Tesouro Nacional TCU - Tribunal de Contas da União

1. INTRODUÇÃO

A Administração Pública recebe constantemente críticas por parte da sociedade, pois se presencia escândalos em relação a fraudes e desvios de recursos públicos. Na da melhor do que controles para coibição de tais ações.

Na atualidade, em que a sociedade brasileira se volta para a responsabilização (social, ambiental, empresarial, governamental), a Contabilidade deve ser aplicada como um instrumento tecnicamente eficiente e consoante aos melhores princípios da ética e do controle social, tanto na gestão pública, quanto na gestão privada.

No campo da ciência contábil, o desenvolvimento esteve quase sempre atrelado a um processo de conhecimento natural da realidade em que ela está inserida.

Conforme Iudícibus (2000, p. 31):

Em termos de evolução histórica da disciplina, é importante reconhecer que raramente o “estado da arte” se adianta muito em relação ao grau de desenvolvimento econômico, institucional e social das sociedades analisadas, em cada época.

Assim como outras ciências, o desenvolvimento da contabilidade está ligado de maneira sólida aos movimentos políticos e econômicos, através de contextos históricos, numa retórica estrutural, pois, investigar o passado já é por si só uma tarefa árdua e complexa, ainda mais em se tratando de seus ramos ou campos de aplicação.

A Contabilidade na Administração Pública não deve ser diferente da

Administração Empresarial. O ato de gerir recursos não é um fim em si mesmo, mas sim, um processo pelos quais as coisas se realizam da melhor forma possível, com o menor custo e com a maior eficiência, eficácia e efetividade. É a condução racional das atividades de uma entidade, seja ela lucrativa ou não.

A contabilidade, por exemplo, apresenta formas de registros e divulgação diferentes dependendo da atividade da entidade. Pode ser societária, para sociedade anônimas, pode ser financeira para Instituições Financeiras, pode ser geral voltada às micro e pequenas empresas, voltada às entidades do terceiro setor, rural a entidades agrícolas e, voltada às entidades ou Órgãos públicos.

A Contabilidade aplicada ao setor público tratada neste estudo abrange os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), assim como o Ministério Público. O Poder Executivo é dividido em Administração Direta e Administração Indireta. Já a Administração Indireta é composta de Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. As duas últimas entidades citadas, ou seja, as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista são entidades de Direito Privado, isto é, com finalidades lucrativas e regidas, portanto, pela legislação societária.

Este trabalho, deste modo, compreenderá apenas os Órgãos e entidades de

Direito Público. A exceção se volta às estatais dependentes, que serão tratadas no decorrer do estudo.

Esta Contabilidade voltada especificamente a Órgãos e entidades do setor

Público, assim como nos demais ramos, tem suas especificidades. As diferenças já se iniciam em relação às terminologias utilizadas, demonstrativos, orçamento e prestação de contas à população.

Para Meirelles (2006, p. 109), consiste em prestar contas:

O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios. Se o administrar corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e conservação de bens e interesses de outrem, manifesto é que quem o exerce deverá contas ao proprietário. No caso do administrador público, esse dever ainda mais se alteia, porque a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o caráter de um múnus público, isto é, de um encargo para com a comunidade. Daí o dever indeclinável de todo administrador público – agente político ou simples funcionário – de prestar contas de sua gestão administrativa, e nesse sentido é a orientação de nossos Tribunais.

A Contabilidade Aplicada ao Setor Público representa para o exercício da cidadania o principal instrumento de controle e acompanhamento das ações e políticas públicas, materializadas na correta aplicação dos recursos públicos, na condução ética da gestão e na obrigação dos gestores públicos de prestar contas, uma vez que, a elaboração de demonstrações contábeis que representem uma visão justa e adequada da movimentação e aplicação de recursos públicos, bem como dos resultados alcançados, é fundamental para alinhar as ações dos gestores e a compreensão dos cidadãos, em consonância com as boas práticas da governança pública.

Para tanto, Meirelles (2006, p. 106-107), explica a interpretação de eficiência:

A eficiência funcional é, pois, considerada em sentido amplo, abrangendo não só a produtividade do exercente do cargo ou da função como a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins visados pela Administração, para o quê se avaliam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeiçoa o pessoal através de seleção e treinamento. Assim, a verificação da eficiência atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviço, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a Administração. Tal controle desenvolve-se, portanto, na tríplice linha administrativa, econômica e técnica.

A divulgação da governança é relativamente nova no setor público. Porém, na iniciativa privada é um conceito já utilizado há certo tempo. Pode-se afirmar que ela foi introduzida no meio público a partir da Emenda Constitucional – EC nº 19 de 04 de junho de 1998, através da inclusão, aos princípios da Administração Pública (art. 37 da CF/8), do princípio da eficiência.

Löffer (2001, p.212) trata a governança pública como sendo:

Uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.

Percebe-se que estas iniciativas do Estado em adotar conceitos consagrados na iniciativa privada, como a governança, têm como objetivo melhorar a qualidade dos bens e serviços ofertados à população, ou seja, de forma racional.

Em relação à racionalidade na oferta de serviços prestados, o Conselho

Federal de Contabilidade – CFC também normatiza procedimentos a serem seguidos por toda classe contábil. Ele tem como competência a fiscalização do exercício da profissão, bem como orientar os profissionais quanto a adoção de melhores práticas no exercício da profissão.

A forma legal de normatização utilizada pelo CFC é a edição de Resoluções que são normas jurídicas destinadas a disciplinar temas de interesses da profissão. Algumas destas Resoluções são também denominadas Normas Brasileiras de Contabilidade - NBC, que podem ser de teor técnico ou de teor profissional.

As NBC conferiram um valor especial à profissão contábil, ao reconhecer a importância das informações contábeis, tratando do objeto, campo de aplicação, escrituração, consolidação e divulgação das contas públicas.

Porém, se não houver uma linha de raciocínio equivalente, alguns atributos podem ser prejudicados. Em sequência, ficam prejudicados: a comparabilidade, a compreensibilidade, a confiabilidade e a relevância das informações. No mundo globalizado, há necessidade de padronização de procedimentos para comparação de resultados.

Nesse sentido é que o CFC está editando e revendo suas Normas, num processo de convergência aos padrões internacionais de contabilidade. Para tanto, criou em 2005 um Comitê Gestor da Convergência. Este Comitê foi dividido em representantes do setor privado e representantes do setor público.

A convergência no Brasil visa contribuir com o desenvolvimento sustentável do país, mediante reforma contábil, no setor público e no setor privado, resultando em uma maior transparência das informações financeiras e patrimoniais utilizadas no mercado e também no aprimoramento das práticas profissionais.

Em se tratando de convergência, o primeiro passo é a aceitabilidade e representatividade de normas contábeis internacionais a um conjunto de países com interesses comerciais em comum. Mesmo cada nação tendo especificidades locais, um mínimo de procedimentos e critérios adotados é exigido para o atendimento daqueles atributos.

Roberts et al. (1998, p. 5) descreve o campo da contabilidade internacional como sendo:

O estudo da contabilidade internacional envolve a documentação e mensuração de similaridade e diferenças nas práticas e relatórios financeiros; identificação de fatores que podem ter causado as similaridades e diferenças; classificação dos sistemas contábeis com base nas características comuns; e observação das organizações cujo papel é encorajar maior similaridade da prática contábil internacional. (Traduzido)

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