Regulação e Agências Reguladoras - Governança e Análise de Impacto Regulatório

Regulação e Agências Reguladoras - Governança e Análise de Impacto Regulatório

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Regulação e Agências Reguladoras Governança e Análise de Impacto Regulatório

Casa Civil da Presidência da República

Regulação e Agências Reguladoras

Governança e Análise de Impacto Regulatório Pedro Ivo Sebba Ramalho

Casa Civil da Presidência da República

Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional de Gestão em Regulação - PRO-REG

Organização

Alexandre Santos de Aragão Bernardo Mueller Carlos García Fernández César Mattos Dirceu Raposo de Mello Donald Macrae Francisco Gaetani Jim Tozzi Kélvia Albuquerque Luiz Alberto dos Santos Marcelo Ramos Pedro Farias Pedro Ivo Sebba Ramalho Ronaldo Seroa da Motta Verônica Cruz

O interesse pelos temas da regulação estatal de mercados e do papel das agências reguladoras tem ganhado cada vez mais espaço na atualidade.

No Brasil, grandes esforços têm sido feitos para articular iniciativas que caminhem rumo ao desenvolvimento, promovendo o crescimento e o bem-estar social por meio da criação de ambiente favorável aos investimentos e à estabilidade econômica. Para trilhar esse caminho, considera-se essencial o fortalecimento institucional e o incremento da credibilidade do sistema regulatório brasileiro.

O novo sistema regulatório brasileiro, criado a partir do surgimento das agências reguladoras durante a reforma regulatória da década de 1990, ainda está em fase de consolidação. Questionamentos sobre a legitimidade das agências reguladoras são frequentes e refletem o ineditismo desse arranjo institucional frente à estrutura e tradição estatal brasileira. Com pouco mais de uma década, as dez agências reguladoras federais encontram-se em momento-chave para o ajuste de seu desenho institucional e de sua atuação regulatória.

Este livro é fruto de parceria entre a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa e a Casa Civil da Presidência da República no âmbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG. A ideia de organizar o livro originou-se no Seminário Internacional de Avaliação do Impacto Regulatório: experiências e contribuições para a melhoria da qualidade da regulação, realizado em outubro de 2007 pela Anvisa em conjunto com a Casa Civil e os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, tendo ainda o apoio da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE.

O livro está dividido em quatro partes. A primeira é composta por capítulos que apresentam aspectos relacionados à teoria utilizada para exercer a regulação econômica de mercados. Na segunda, os capítulos têm em comum a valorização do arranjo institucional para compreender o funcionamento do sistema regulatório e o de defesa da concorrência no Brasil. A terceira parte conta com capítulos relacionados às iniciativas do governo federal para ampliação da governança regulatória por meio do fortalecimento da capacidade institucional do sistema regulatório. São as perspectivas da Casa Civil da Presidência da República, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária. A quarta e última parte do livro é composta por visões de especialistas estrangeiros sobre a análise de impacto regulatório, na perspectiva de sua implantação no Brasil.

Além dos palestrantes e debatedores do Seminário, outros especialistas compõem a publicação, que pretende ser referência atual e útil aos pesquisadores do grande tema da regulação e aos operadores da política regulatória e da regulação no Estado brasileiro.

Pedro Ivo Sebba Ramalho Organização

Regulação e Agências Reguladoras Governança e Análise de Impacto Regulatório

Casa Civil da Presidência da República

1ª Edição

Brasília 2009

Copyright ©2009. Agência Nacional de Vigilância Sanitária − Anvisa e Casa Civil da Presidência da República. Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que não seja para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra é dos autores. A Anvisa e a Casa Civil, igualmente, não se responsabilizam pelas ideias contidas nesta publicação.

Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva

Ministério da Saúde

Ministro de Estado da Saúde José Gomes Temporão

Agência Nacional de Vigilância Sanitária

Diretor-Presidente Dirceu Raposo de Mello

Diretores Agnelo Santos Queiroz Filho Dirceu Brás Aparecido Barbano José Agenor Álvares da Silva Maria Cecília Martins Brito

Casa Civil da Presidência da República

Ministra-Chefe da Casa Civil Dilma Rousseff

Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais

Subchefe Luiz Alberto dos Santos

Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação − PRO-REG

Comitê Gestor do PRO-REG Casa Civil da Presidência da República Luiz Alberto dos Santos (coordenador) Rodrigo Augusto Rodrigues (suplente)

Ministério da Fazenda Marcelo de Matos Ramos (titular) Pricilla Maria Santana (suplente)

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Patrícia Vieira da Costa (titular) Luis Henrique D'Andrea (suplente)

Coordenador Técnico do PRO-REG Jadir Proença

Representantes da Anvisa no Comitê Consultivo do PRO-REG Dirceu Raposo de Mello (titular) Pedro Ivo Sebba Ramalho (suplente)

Elaboração, edição e distribuição Agência Nacional de Vigilância Sanitária SIA, Trecho 5, Área Especial 57, Lote 200 71205-050, Brasília – DF Tel.: (61) 3462 6000 Home page: w.anvisa.gov.br E-mail: editora@anvisa.gov.br

Assessoria de Divulgação e Comunicação Institucional Martha Nazaré Corrêa

Coordenação editorial Pablo Barcellos

Organizador Pedro Ivo Sebba Ramalho

Coordenação executiva Flávia Neves Rocha Alves

Autores Alexandre Santos de Aragão Bernardo Mueller Carlos García Fernández César Mattos Dirceu Raposo de Mello Donald Macrae Francisco Gaetani Jim Tozzi Kélvia Albuquerque Luiz Alberto dos Santos Marcelo Ramos Pedro Farias Pedro Ivo Sebba Ramalho Ronaldo Seroa da Motta Verônica Cruz

Tiragem: 1.0 exemplares - 1ª edição.

Ficha Catalográfica

Regulação e Agências Reguladoras: governança e análise de impacto regulatório / Pedro Ivo Sebba Ramalho (Org.) – Brasília: Anvisa, 2009.

Agradecimentos5
Apresentação7
Sobre os autores19

Sumário

REGULAÇÃO ECONÔMICA DE MERCADO27

PARTE 1 TEORIA DA REGULAÇÃO: PRÍNCIPIOS E FUNDAMENTOS PARA A

luz dos princípios constitucionais da eficiência e da economicidade29

Capítulo 1 Interpretação consequencialista e análise econômica do Direito Público à Alexandre Santos de Aragão

Estado e regulação: fundamentos teóricos53

Capítulo 2 Verônica Cruz

Princípios de regulação econômica87

Capítulo 3 Ronaldo Seroa da Motta

DEFESA DA CONCORRÊNCIA NO BRASIL105

PARTE 2 DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA REGULATÓRIO E DA

Instituições e salvaguardas no sistema regulatório brasileiro107

Capítulo 4 Bernardo Mueller

1990 e desenho institucional das agências no Brasil125

Capítulo 5 Regulação e agências reguladoras: reforma regulatória da década de Pedro Ivo Sebba Ramalho

do Cade161

Capítulo 6 Evolução institucional da defesa da concorrência no Brasil: a reforma César Mattos

CAPACIDADE PARA GESTÃO EM REGULAÇÃO175

PARTE 3 GOVERNANÇA REGULATÓRIA NO BRASIL: FORTALECIMENTO DA

Desafios da governança regulatória no Brasil177

Capítulo 7 Luiz Alberto dos Santos

Análise de impacto regulatório e melhoria regulatória189

Capítulo 8 Francisco Gaetani e Kélvia Albuquerque

qualidade regulatória197

Capítulo 9 Governança regulatória: experiências e contribuições para uma melhor Marcelo Ramos

Interamericano de Desarrollo – BID en Brasil207

Capítulo 10 Mejorando la gestión de la regulación: la experiencia del Banco Pedro Farias

Nacional de Vigilância Sanitária229

Capítulo 1 Boas práticas regulatórias: previsibilidade e transparência na Agência Dirceu Raposo de Mello e Pedro Ivo Sebba Ramalho

INTERNACIONAIS253

PARTE 4 ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO: EXPERIÊNCIAS

a experiência do Reino Unido255

Capítulo 12 Análise de Impacto Regulatório – AIR: Donald Macrae

Da necessidade de uma revisão regulatória centralizada265

Capítulo 13 Jim Tozzi

regulación de calidad275

Capítulo 14 La Manifestación de Impacto Regulatorio – MIR: una MIRada a la Carlos García Fernández

Agradecimentos

É importante registrar os agradecimentos para as pessoas que viabilizaram a publicação deste livro, originado do Seminário Internacional de

Avaliação do Impacto Regulatório.

Inicialmente, aos colaboradores para a realização do Seminário. Na

Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, meus agradecimentos à Kélvia Albuquerque. Na Anvisa, aos colegas do Núcleo de Assessoramento em Relações Internacionais − Marta Veloso, Ana Paula Soares Juca da Silveira e Silva, Renata Carvalho e Mateus Rodrigues Cerqueira; da Unidade de Promoção de Eventos − Profa. Maria Amélia, Maria de Fátima e Gilson Cezzar; da Coordenação de Cerimonial − Kay Tostes e Christian Martins de Sabóia; e da Assessoria de Divulgação e Comunicação Institucional − à época, Renatha Melo. Agradecimentos ao Stephane Jacobzone, da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, que foi o ponto de colaboração da Organização à realização do evento e esteve presente para proferir a Conferência Magna bastante apreciada pelos presentes.

Além disso, a publicação deste livro não seria possível sem o apoio e a colaboração de grande número de pessoas. Agradeço de maneira especial aos autores, que prontamente atenderam ao convite para integrar o livro, mesmo nos casos de curto espaço temporal para elaboração e entrega dos textos: Alexandre Santos de Aragão, Bernardo Mueller, Carlos García Fernández, César Mattos, Dirceu Raposo de Mello, Donald Macrae, Francisco Gaetani, Jim Tozzi, Kélvia Albuquerque, Luiz Alberto dos Santos, Marcelo Ramos, Pedro Farias, Ronaldo Seroa da Motta, Verônica Cruz e Martha Fabiola Carreón-Gámez, da Cofemer, que participou do Seminário e foi o contato para envio do texto daquele órgão. Na Casa Civil, aos parceiros da Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais − Luiz Alberto dos Santos, Rodrigo Rodrigues, Jadir Proença e Giselle Santa Cruz, sem os quais nem o Seminário, nem o livro teriam existido. Esperamos que ainda haja muitos outros projetos comuns. Estaremos sempre à disposição. Na Anvisa, ao Diretor-Presidente Dirceu Raposo de Mello, pelo apoio a nossas iniciativas e prioridade para este projeto. À Assessoria de Divulgação e Comunicação Institucional − Martha Correa, Carlos Augusto e Pablo Barcellos −, a nossa gratidão por todo o apoio na colaboração e profissionalismo para a consecução das etapas editoriais em tempo recorde. Forte agradecimento ao pessoal da Assessoria Técnica e Parlamentar − Gustavo Trindade, Adriana Ivama e Danitza Buvinich −, em especial à Flávia Neves Rocha Alves, que foi pronta colaboradora em vários momentos da organização deste livro.

Apresentação

O interesse pelos temas da regulação estatal de mercados e do papel das agências reguladoras tem ganhado cada vez mais espaço na atualidade.

Vivemos hoje crise financeira mundial na qual a chamada “mão visível do Estado” se sobrepõe à propalada metáfora da mão invisível do mercado, de Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mínima presença da ação estatal na economia.

Mais regulação é o que os agentes econômicos, surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Em todo o mundo, recrudesce o debate sobre o modelo de desenvolvimento das nações e de “quanto” Estado devemos ter. Isso contra as previsões daqueles que, ao fim do século passado, pensavam termos chegado a uma espécie de fim da história. A forte intervenção do Estado, via regulação de mercados, é agora a nova fase do capitalismo mundial.

No Brasil, grandes esforços têm sido feitos para articular iniciativas que caminhem rumo ao desenvolvimento, promovendo o crescimento e o bemestar social por meio da criação de ambiente favorável aos investimentos e à estabilidade econômica. Para trilhar esse caminho, considera-se essencial o fortalecimento institucional e o incremento da credibilidade do sistema regulatório brasileiro. Atributos como a previsibilidade do processo decisório em matérias regulatórias e a estabilidade das regras para os negócios são exemplos de fundamentos necessários para a elevação do nível de confiança no sistema. Na verdade, não se trata de regular mais, e sim de produzir regulação mais inteligente.

O novo sistema regulatório brasileiro, criado a partir do surgimento das agências reguladoras durante a reforma regulatória da década de 1990, ainda está em fase de consolidação. Questionamentos sobre a legitimidade das agências reguladoras são frequentes e refletem o ineditismo desse arranjo institucional frente à estrutura e tradição estatal brasileira. Com pouco mais de uma década, as dez agências reguladoras federais encontram-se em momentochave para o ajuste de seu desenho institucional e de sua atuação regulatória.

O governo federal tem-se ocupado com o aperfeiçoamento do sistema regulatório, principalmente por meio de iniciativas como a proposição do Projeto de Lei nº 3.337/2004, que dispõe sobre a gestão, a organização e o controle social das agências reguladoras, e a criação do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação − PRO-REG, instituído pelo Decreto nº 6.062/2007. Concebido para melhorar a qualidade da regulação dos órgãos e entidades federais, o PRO-REG objetiva fortalecer o sistema regulatório e a capacidade de formulação e análise de políticas públicas em setores regulados; melhorar a coordenação e o alinhamento estratégico entre políticas setoriais e o processo regulatório; fortalecer a autonomia, a transparência e o desempenho das agências reguladoras; e desenvolver e aperfeiçoar os mecanismos para o exercício do controle social e da transparência no âmbito do processo regulatório.

Uma importante atividade desenvolvida no âmbito do PRO-REG foi o

Seminário Internacional de Avaliação do Impacto Regulatório: experiências e contribuições para a melhoria da qualidade da regulação, realizado em outubro de 2007. O evento foi organizado e promovido pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa em conjunto com a Casa Civil da Presidência da República e os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, tendo ainda o apoio da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico − OCDE. O Seminário contou com a participação de alguns dos principais especialistas nacionais e internacionais no tema da regulação, com destaque para a discussão da análise de impacto regulatório entendida como ferramenta valiosa para melhoria da qualidade regulatória e desenvolvimento da governança regulatória no Brasil.

Este livro é fruto dessa parceria entre a Anvisa e a Casa Civil da

Presidência da República. A ideia de organizar o livro originou-se no Seminário. Além dos palestrantes e debatedores daquele evento, outros especialistas compõem a publicação, que pretende ser referência atual e útil aos pesquisadores do grande tema da regulação e aos operadores da política regulatória e da regulação no Estado brasileiro.

O livro está dividido em quatro partes. A primeira é composta por capítulos que apresentam aspectos relacionados à teoria utilizada para exercer a regulação econômica de mercados.

O Capítulo 1, escrito por Alexandre Santos de Aragão, discute os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade, especialmente sobre como se dá sua recepção pelo Direito Público Econômico sob o ponto de vista pragmático-consequencialista. Trata-se de trabalho claramente orientado pela Escola Law and Economics, ou Análise Econômica do Direito, que encontra nos fundamentos da microeconomia a orientação para que a interpretação dos preceitos legais seja a mais coerente com a realidade fática, como a racionalidade e a eficiência podem contribuir para que o sistema de normas induza certos comportamentos e uma sanção afete o comportamento dos agentes. Para o autor, a perspectiva consequencialista e pragmática do Direito é a que deve influir e orientar as atividades administrativa e judicante, sob pena de não se conseguir realizar na prática os objetivos jurídicos definidos em lei. Tal perspectiva é extremamente relevante para a teoria da regulação, visto que o sistema regulatório deve observar que sua intervenção na economia só terá efetividade e, como se diz no Brasil, a regulamentação elaborada seja “uma lei que pegue”, se a interpretação mais correta e adequada for aquela considerada mais eficiente e econômica para os agentes.

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