Segurança Alimentar e Nutricional

Segurança Alimentar e Nutricional

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Transferência condicionada de renda e segurança alimentar e nutricional

Conditional cash transfer programs and food and nutrition security

Luciene Burlandy 1Departamento de Nutrição Social, Faculdade de Nutrição, UFF. Rua São Paulo 30/4 andar, Valonguinho. 20015-110 Niterói Rio de Janeiro. burlandy@uol.com.br

1441 ARTIGO ARTICLE

Abstract This paper analyses the relationship be- tween Conditional Cash Transfer (CCT) programs and Food and Nutrition Security (FNS), based on a review of the literature. CCT programs spur outlays on food, particularly in dynamic markets, as well as investments in other goods affecting the nutritional wellbeing of families, including demands for healthcare and education. However, the impact on children’s nutritional status and early childhood growth is not clear, as other factors also affect this process, such as: the availability of public services (healthcare; education; sanitation) and the costs of accessing them; duration of the programs; transfer amounts; family sizes and intrafamily rules for allocating resources. The program implementation process also warrants analysis, as this may have positive or negative effects on values, social relationships and practices that may deepen poverty and undermine food and nutrition security. As it is vital to integrate CCT programs with other projects in order to ensure their impact on FNS, Brazil’s National Food and Nutrition Security Council plays a strategic role through integrated policy planning in this field. Key words Food and nutrition security, Conditional cash transfer programs

Resumo Este artigo analisa as interações entre programas de transferência condicionada de renda (TCR) e a segurança alimentar e nutricional (SAN), a partir de uma revisão da literatura. Considera que a TCR impacta os gastos com alimentação, especialmente quando há dinamismo de mercado e os investimentos com outros bens que afetam o bem- estar nutricional das famílias, incluindo a demanda por educação e cuidados com a saúde. No entanto, o impacto no estado nutricional, especialmente no crescimento infantil, não é inequívoco, pois depende de outras ações que afetam este processo, tais como a disponibilidade de serviços de saúde; educação; saneamento; os custos das famílias para acessá-los; o tempo de implementação dos programas; o valor transferido; o tamanho das famílias, além das regras intrafamiliares de alocação de recursos. De igual modo, cabe analisar o processo de implementação dos programas uma vez que podem afetar (positiva ou negativamente) os valores, relações e práticas sociais que contribuem para a conformação da pobreza e da SAN. A integração da TCR com outros programas é essencial para garantir seu impacto na SAN e o atual Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional constitui espaço estratégico para o planejamento integrado de políticas neste campo. Palavras-chave Segurança alimentar e nutricional, Programas de transferência condicionada de renda

Burlandy , L.

Introdução

Os programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR) integram políticas de proteção social e combate à pobreza em diferentes países do mundo, inclusive no Brasil. Destinam-se às famílias que vivem em contextos adversos e cuja condição nutricional é impactada por múltiplos constrangimentos, tais como as dificuldades de acesso e consumo de alimentos em quantidade e qualidade adequados. Sendo assim, doenças como anemia, hipovitaminose A, desnutrição e obesidade atingem de forma crescente estes segmentos, inclusive coexistindo num mesmo contexto familiar1, 2, 3. Portanto, são diversas as situações de insegurança alimentar e nutricional vivenciadas por famílias de baixa renda, cabendo pensar de que forma a TCR pode impactar este quadro.

No Brasil, houve uma clara opção de investimento do governo federal na TCR, complementando ou substituindo outros tipos de intervenções, como a distribuição de alimentos e os programas de cupom alimentação (implementados em alguns estados do país). Desde 2001, as ações de distribuição de alimentos para gestantes, nutrizes e crianças em risco nutricional foram progressivamente substituídas pela TCR, num processo crescente de expansão de cobertura4. Em 2003, os principais programas federais de TCR foram unificados no Programa Bolsa Família (PBF), que atende famílias em situação de pobreza e pobreza extrema através do aporte de 58 reais (benefício básico para extrema pobreza), acrescido de 18 reais por cada gestante, nutriz ou criança na faixa etária de zero a quinze anos, até o limite de três filhos. O valor transferido varia, portanto, de R$18,0 a R$112,0. Acompanhando a tendência de diferentes programas de TCR, o PBF elege a mulher como receptora preferencial dos recursos5.

O objetivo principal do PBF é o combate à pobreza, mas o programa também tem como propósito “combater à fome e promover a segurança alimentar e nutricional”. Esse efeito pode se estabelecer pelos possíveis impactos da renda na alimentação familiar ou pelas ações de atenção básica em saúde que integram o conjunto de condicionalidades cumpridas pela família, tais como a assistência pré-natal; o esquema de imunização; o monitoramento do crescimento e desenvolvimento infantil, por meio da vigilância alimentar e nutricional e a participação em atividades educativas em saúde. Além disto, a freqüência escolar de crianças e jovens é também monitorada e as famílias devem participar de programas complementares à transferência de renda, como alfabetização de adultos, geração de trabalho e renda e capacitação profissional5.

São várias as inter-relações entre pobreza, fome e Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) e a complexidade destes problemas não permite reduzi-los ao déficit de renda; no entanto, não há como desconsiderar o impacto potencial da TCR no acesso aos bens adquiríveis pela via de mercado. Diferentes estudos indicam que as famílias atendidas por programas deste tipo tendem a gastar uma proporção importante dos recursos transferidos com a compra de alimentos, principalmente para as crianças, além de reforçarem a demanda por cuidados com a saúde. Ainda assim, o impacto no estado nutricional, particularmente no crescimento infantil, não é inequívoco, pois depende de vários outros fatores como a disponibilidade e acesso aos serviços de saúde, incluindo programas de nutrição, saneamento e água potável. O tempo de implementação é também fundamental, considerando que alguns efeitos, como ganhos em estatura, só se expressam em longo prazo3, 4, 6, 7.

No contexto de diversos programas destinados a melhorar a nutrição (como programas de suplementação e subsídio alimentar, alimentação escolar, distribuição de alimentos e cupons alimentação), a TCR, isoladamente, vem sendo considerada de médio impacto no estado nutricional. As experiências mais exitosas são aquelas combinadas com o acompanhamento nutricional nos serviços de saúde e suplementação alimentar, especialmente voltadas para o combate às carências de micronutrientes. Portanto, a integração com outros tipos de intervenção é essencial para potencializar e não amortizar os possíveis impactos da transferência de renda3, 6, 7, 8, 9, 10, 1.

Diante deste quadro, o presente artigo tem como objetivo analisar as possíveis inter-relações entre programas de TCR e as condições de SAN das famílias, a partir de uma revisão da literatura, comparando-os a outros tipos de intervenção implementadas no país.

Pobreza e segurança alimentar e nutricional

A pobreza pode ser compreendida como uma situação de falência de capacidades básicas em alcançar certos mínimos aceitáveis. Os funcionamentos relevantes para tal variam desde questões situadas num plano mais objetivo de necessidades, tais como estar bem nutrido, vestido, evitar doenças, até questões mais complexas

1443 Ciência & Saúde Coletiva, 12(6):1441-1451, 2007 como fazer parte da vida da comunidade, ser capaz de aparecer em público sem sentir vergonha, etc. Desta forma, as relações entre renda e capacidades vão ser fortemente afetadas por fatores como a idade (necessidades especiais), a localização de residência (que afeta, por exemplo, o acesso a bens e serviços públicos), a atmosfera epidemiológica (vulnerabilidade a doenças endêmicas e crônicas); a inserção em redes de suporte social, dentre outros 12, 13, 14.

As representações socialmente compartilhadas sobre “quem são” os pobres e “como vivem” e os múltiplos preconceitos sociais que recaem sobre eles determinam o comportamento de toda a sociedade em relação ao problema15, afetando, por exemplo, as possibilidades de emprego para estes grupos. Portanto, cabe entender a pobreza contemplando seus aspectos “objetivos” e “subjetivos” e considerá-la não apenas sob a ótica absoluta (insuficiência de renda para garantir um padrão mínimo de subsistência), mas também relativa. O senso de privação é socialmente construído e está intimamente relacionado com as expectativas e pontos de vista sociais sobre o que é justo e quem tem o direito de desfrutar do quê. Portanto, as situações de vulnerabilidade à pobreza são múltiplas, dinâmicas e referenciadas a cada contexto16, 17.

No Brasil, a persistência da pobreza absoluta é em grande parte conseqüência das desigualdades na distribuição dos rendimentos; portanto, não há como desconsiderar os possíveis impactos de programas de TCR13. Uma avaliação recente indica que, em conjunto, as transferências condicionadas e não são responsáveis pela redução de 28% nas desigualdades de rendimentos no país18.

São muitas as inter-relações deste processo com a SAN, entendida como: a realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sustentáveis 19.

Esta concepção ampla envolve um conjunto de questões referentes ao comércio de alimentos; a soberania alimentar; a conformação da pobreza e da desigualdade em cada sociedade; a qualidade sanitária e nutricional dos alimentos; a privatização dos recursos ambientais e da base genética do sistema agroalimentar; a degradação ambiental; ao processo saúde-doença e ao perfil de consumo alimentar de risco a saúde20.

perfil de consumo e disporde recursos suficien-

Desta forma, a SAN também se define a partir de uma ótica relativa e não absoluta, ou seja, não pode ser pautada em padrões universais que têm como referência apenas as necessidades de sobrevivência biológica do organismo. Para além do plano biológico, a alimentação é uma construção cultural, simbólica, referenciada pelos diferentes perfis de consumo compartilhados em cada sociedade que criam expectativas e valores em torno deste processo. Tratam-se de demandas nem sempre passíveis de serem atendidas pelos diferentes grupos sociais de forma eqüitativa, considerando as iniqüidades de acesso, mas que constituem necessidades quando significam a inserção em práticas alimentares que são socialmente compartilhadas. A falência na capacidade dos indivíduos e famílias em atenderem a estas necessidades pode ser reconhecida como uma situação de insegurança alimentar. Paradoxalmente, é possível compartilhar socialmente de um tes, mas, ainda assim, vivenciar situações de insegurança associadas à inadequação da alimentação em termos sanitários ou nutricionais3.

O enfrentamento deste processo impõe, portanto, uma abordagem integrada de programas que incidam sobre seus múltiplos determinantes, sendo essencial articular a dimensão alimentar (da produção, comercialização e consumo) e a dimensão nutricional (da utilização do alimento pelo organismo e sua relação com a saúde). Não há como promover um consumo adequado sem incidir sob o sistema produtivo que determina a forma como o alimento é produzido, comercializado e disponibilizado e sobre os fatores que condicionam o consumo, como custo, valores, meios de comunicação, dentre outros.

No Brasil, a SAN é considerada como um direito humano, um bem público que se realiza através de políticas universais, garantido na Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional aprovada em 2006. A abordagem do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) considera que não basta garantir a SAN se os processos pelos quais as ações são implementadas pautam-se em relações clientelistas, baseiam-se em troca de favores ou não respeitam os valores culturais dos grupos atendidos 21. Portanto, as variações na implementação dos programas são tão importantes quanto a sua concepção, pois podem afetar tanto os aspectos objetivos quanto os subjetivos que determinam as capacidades humanas para viver e se alimentar de forma adequada.

É importante destacar também que, embora tanto a pobreza como a SAN sejam fortemente

Burlandy , L.

associadas à fome, de tal forma que são considerados indigentes aqueles que não têm renda para se alimentar13, o conceito ampliado de SAN contempla várias outras condições como igualmente inseguras. Além disto, não há uma superposição entre indigência, fome e insegurança alimentar, pois a capacidade de troca dos indivíduos e grupos, que possibilita o acesso à alimentação, inclui diferentes tipos de recursos, não só monetários, como a produção para autoconsumo, as doações, as redes sociais de apoio, os programas públicos, dentre outros22.

Mesmo sem “passar fome”, as famílias vivenciam situações de insegurança alimentar, porque a alimentação pode não ser adequada do ponto de vista sanitário, nutricional ou cultural (como programas que distribuem alimentos não adequados à cultura alimentar), ou porque os gastos com alimentos comprometem o atendimento de outras necessidades essenciais. Por outro lado, mesmo segmentos situados num patamar de renda que lhes permita uma condição melhor de acesso aos alimentos podem estar submetidos a relações de produção e fatores conjunturais que levem a um quadro de vulnerabilidade alimentar, devido, por exemplo, a oscilações de mercado22.

Considerando estes múltiplos fatores que afetam as condições de SAN das famílias, cabe analisar quais as dimensões que são mais diretamente impactadas pelos programas de TCR quando comparadas a outros tipos de intervenção.

Os programas de SAN e o combate à pobreza

São vários os percursos, chances e oportunidades de conquista da SAN para além da via do mercado e os programas de nutrição e saúde são, em diferentes países, um meio importante de acesso aos alimentos3,23. Diferentes tipos de intervenção vêm sendo adotados neste campo, tais como a distribuição de alimentos, os cupons alimentação, a alimentação escolar, alimentação do trabalhador, restaurantes populares, agricultura urbana, hortas comunitárias, os bancos de alimentos e a transferência direta de renda23.

A distribuição de alimentos vem sendo questionada em sua eficácia e fortemente criticada por agregar muito pouco ao bem-estar geral dos grupos vulneráveis. A ineficiência caracteriza o próprio desenho operacional destes programas que consomem grande parte dos recursos em logística, limitando o percentual que é revertido direta- mente para o usuário. Perdas no processo de armazenagem, desvios, roubos, deterioração dos alimentos, efeitos negativos como o não incentivo à produção local, competitividade com o comércio local e restrições à liberdade na escolha do alimento para consumo vêm sendo apontados 24, 25, 26, 27,28. Além disto, o uso clientelista deste tipo de programa é recorrente, fato que constitui violação direta ao DHAA e à cidadania dos usuários.

A distribuição de alimentos, no entanto, apresenta algumas vantagens ao possibilitar, por exemplo, o escoamento de produtos provenientes dos estoques públicos que, por vezes, ficam armazenados sem utilidade mais imediata, com riscos de deterioração e roubo. Além disto, é mais comum que haja suprimentos de produtos alimentícios para serem doados pelas instituições públicas e privadas do que dinheiro.

Estes programas podem até mesmo, ao contrário do que se presume, incentivar a produção de alimentos quando são operacionalizados através da compra direta dos produtores locais. O potencial de incremento das atividades econômicas de setores ligados à produção de alimentos vem sendo destacado como efeito positivo nestes casos29. No entanto, dependendo do produto utilizado na distribuição, esse incremento pode ser direcionado tanto aos produtores locais (pequenos e médios), o que poderia ter impacto mais eqüitativo, quanto para as grandes indústrias de alimentos. São, portanto, as variações no desenho operacional dos programas que podem gerar efeitos mais ou menos positivos do ponto de vista da eqüidade social e não simplesmente o tipo de ação implementada.

A transferência em produtos permite também um reforço imediato na disponibilidade de alimentos para a família e um fornecimento direcionado para atingir problemas nutricionais específicos, como alimentos fortificados25, 26.

Oscilações nos custos dos alimentos advindas, por exemplo, de processos inflacionários, não recaem sobre o beneficiário quando ele recebe o benefício em forma de alimento. No caso de transferência de renda, o poder de compra referente ao quantitativo repassado pode variar tanto no tempo quanto entre regiões e localidades, considerando as diferenças no custo de vida. Desta forma, a distribuição de alimentos vem sendo preferencialmente indicada quando os mercados locais são muito frágeis e a transferência de renda pode meramente inflacionar o preço das mercadorias, considerando a baixa capacidade de resposta em termos de suprimento. No Malawi, por exemplo, os preços dos alimentos subiram de for-

1445 Ciência & Saúde Coletiva, 12(6):1441-1451, 2007 ma não prevista com a introdução de programas de transferência de renda, reduzindo a quantidade de alimentos que as famílias podiam acessar com o montante transferido3, 10, 25.

Programas de cupons para compras de alimentos em estabelecimentos comerciais também vêm sendo adotados em diferentes países e uma análise de sua implementação na Jamaica indicou que são reconhecidos pelos beneficiários como importante mecanismo compensatório em situações de crise; 13% dos beneficiários utilizavam os cupons para compra de itens não-alimentares e 5% utilizavam para compra de itens alimentares não incluídos no conjunto de produtos pré-definidos pelo governo; o valor era insuficiente para atender às necessidades nutricionais e houve perda significativa no poder de compra com a inflação; alguns estabelecimentos comerciais não aceitavam o cupom e os pequenos estabelecimentos na área rural não dispu- nham de todos os itens alimentares básicos; o custo do transporte para os locais de entrega do cupom ou para os estabelecimentos comerciais que os aceitavam era alto e os segmentos mais pobres não estavam sendo atendidos23. Conclusões semelhantes foram encontradas em estudo sobre um programa de cupom alimentação implementado numa região do Brasil30.

A experiência de cupons nos Estados Unidos indica que o custo de controlar os desvios cresce com o tempo de implementação do programa, chegando a ser igual ao custo do alimento per se. Estima-se que de cada 100 dólares investidos, 60 se convertam em alimento (pois o custo administrativo é de 40% do custo total) e 7,50 em ingesta adicional de nutrientes na dieta (considerando desvios e diluição intrafamiliar do alimento)31. Outros estudos sinalizam que este tipo de intervenção tende a favorecer mais o consumo de alimentos do que a transferência de renda32,3.

Distribuição de alimentos

Vantag ens · Facilita a distribuição de estoque de alimentos governamentais e doações de alimentos. · Aumenta imediatamente a disponibilidade familiar de alimento. · Facilita mecanismos de autofocalização e favorece o direcionamento do consumo para determinados nutrientes específicos.

Desvantagens · Elevados custos indiretos.

· Perda de alimentos em estoque.

· Não incentiva produção local caso os alimentos sejam comprados fora da localidade. · Compete com o comércio local.

· O profissional responsável gasta grande parte de seu tempo com processos burocráticos de licitação e compra. · As famílias não têm autonomia decisória sobre os alimentos para consumo. · Caso os alimentos não se adaptem ao perfil de necessidades da família, podem ser trocados ou vendidos.

Transferência de renda (PBA)

Vantag ens · O uso dos recursos no comércio local reverte em impostos e fortalece a economia. · Possibilita autonomia de escolha no consumo. · Reduz os custos intermediários dos processos de armazenagem, compra e distribuição.

Desvantagens · Perda com inflação

·Transferir renda para regiões

· Maior dificuldade em focalizar (maior interesse de outros grupos, que não os mais vulneráveis) · Aumenta os riscos em termos de segurança. onde a economia local é fraca e não responde a demanda pode levar a um aumento de preço dos alimentos. Além disto, em localidades mais afastadas, o comércio local tende a vender os produtos a preços mais elevados.

Tíquetes/cupons

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