A prática do controle social

A prática do controle social

(Parte 1 de 5)

DISQUESAÚDE 0800611997

w.saude.gov.br

Sistema Único deSaúde

Conselho

NacionaldeSaúde GOVERNO FEDERAL

Trabalhandoe m todooBrasil

MINISTÉRIO DA SAÚDE Conselho Nacional de Saúde

Brasília-DF 2002

Série Histórica do CNS, n. 1

Série I. História da Saúde no Brasil; n.1 Reimpressão

2002. Ministério da Saúde. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte. Série Histórica do CNS; n. 1 Série I. História da Saúde no Brasil; n. 1 Tiragem: 20 - 10.0 exemplares Reimpressão - 2002 - 2.0 exemplares

Elaboração, distribuição e informações: MINISTÉRIO DA SAÚDE Conselho Nacional de Saúde Coordenação-Geral Esplanada dos Ministérios, bloco G, edifício anexo, ala B, 1.º andar, sala 136 CEP: 70058-900, Brasília - DF Tel.: (61) 315 2150 / 315 2151 / 226 8803 / 225 6672 Fax: (61) 321 2414 / 315 2472 E-mail: cns@saude.gov .br Home page: conselho.saude.gov.br

Edição final e organização: Paulo Henrique de Souza Capa: Reinaldo Palmeira e Sérgio Ferreira

Impresso no Brasil / Printed in Brazil Catalogação na fonte Editora MS

Ficha Catalográfica

2002 EDITORA MS Documentação e Informação SIA Trecho 4, Lotes 540/610 71200-040, Brasília - DF Fones: (61) 233 1774/2020 Fax: (61) 233 9558 E-mail: editora.ms@saude.gov .br

Brasil. Ministério da Saúde. Conselho Nacional de Saúde. A Prática do controle social: Conselhos de Saúde e financiamento do SUS / Ministério da Saúde, Conselho Nacional de Saúde. - Reimpressão. - Brasília: Ministério da Saúde, 2002.

60 p. - (Série Histórica do CNS; n. 1) - (Série I. História da Saúde no Brasil) ISBN 85-334-0326-7

1. Conselho de Saúde. 2. SUS (BR). I. Brasil. Ministério da Saúde. I. Brasil. Conselho Nacional de Saúde. Coordenação-Geral. I. Título. IV. Série.

NLM WA 540 DB8

Apresentação5

Sumário

Saúde em 14 reflexões7

Conselho de Saúde – a prática do controle social e os Conselhos de

Conselhos de Saúde.....................................................................9
Conselhos de Saúde10
3.Relações dos Conselhos de Saúde com a gestão12
dentro de cada Conselho14

4.Relações entre os representantes dos segmentos e entidades

ordinárias do Conselho de Saúde16

5.Critérios básicos da elaboração das pautas das reuniões

Conselho de Saúde17
7.O papel das Comissões dos Conselhos de Saúde19

6.Aspectos importantes da aprovação das deliberações do

segmentos representados no Conselho20
9.Relações do Conselho de Saúde com o Poder Legislativo21
10. Relações dos Conselhos de Saúde entre si................................2
13. O controle social e os Conselhos de Saúde26
14. Aspectos da conjuntura da Reforma Sanitária Brasileira27
funcionamento dos Conselhos de Saúde35

Anexo I : Exemplos de questões pendentes na organização e

eficiência e a eficácia social do SUS43
1. O desafio da eficácia no SUS45

O FINANCIAMENTO DO SUS: a Emenda Constitucional n.º 29 (PEC da Saúde) e o desafio do compromisso com a

Emenda Constitucional n.o 29........................................................50

2. Diretrizes Preliminares para a Aplicação do Disposto na

com a emenda constitucional n.º 29/2000.....................................5
4. O Plano de Saúde de todos os brasileiros56

3. Responsabilidades e obrigações das três esferas de governo Anexo I: Acesso e utilização de serviços de saúde..............................59

Apresentação

Estas reflexões e questões pendentes foram geradas no processo de acumulação de experiências nos dez anos da organização e funcionamento dos Conselhos de Saúde.

Neste processo, além das atividades permanentes de apoio e interação com os Conselhos de Saúde, as suas Secretarias Executivas puderam avaliar mais claramente, momentos específicos de intensa troca de experiências, que foram os encontros de Conselhos, de Conselheiros e das próprias Secretarias Executivas.

Enquanto reflexões, sua finalidade é a de subsidiar os Conselhos de

Saúde, visando confirmá-las, aprimorá-las e revisá-las, à luz das realidades do SUS em cada município, unidade federada em nível nacional. O texto é por isso, versão ainda provisória, consensada na reunião das Secretarias Executivas dos Conselhos de Saúde Estaduais, do DF e Nacional, realizada em 27 e 28 de novembro de 2000. Poderá tornar-se mais permanente através de possíveis futuros textos, de caráter avaliativo ou deliberativo, por parte dos Conselhos de Saúde das três esferas de Governo. Sua divulgação desde já, visa ampliar o leque de contribuições.

Consta também nesta publicação, materiais bastante oportunos, gerados no Conselho Nacional de Saúde, acerca da Emenda Constitucional do Financiamento do SUS, e diretrizes para a sua aplicação pelos municípios, estados, DF e União.

Nelson Rodrigues dos Santos Secretaria Executiva do CNS

CONSELHOS DE SAÚDE A prática do controle social em 14 reflexões

1.Atribuições legais e o espaço de atuação dos

Conselhos de Saúde 2.Os objetivos e os grandes objetos de atuação dos

Conselhos de Saúde 3.Relações do Conselho de Saúde e a Gestão 4.Relações entre os representantes de segmentos e entidades dentro de cada Conselho 5.Critérios básicos da elaboração das pautas das reuniões dos

Conselhos de Saúde 6.Aspectos importantes da aprovação das deliberações dos

Conselhos de Saúde 7.O papel das Comissões dos Conselhos de Saúde 8.Relações dos Conselhos de Saúde com as entidades e segmentos representados no Conselho 9.Relações do Conselho de Saúde e o Poder Legislativo 10.Relações dos Conselhos de Saúde entre si 1.O controle social e a democratização dos governos e do Estado 12.As raízes do controle social na área da Saúde 13.O controle social através dos Conselhos de Saúde 14.Aspectos da conjuntura da Reforma Sanitária Brasileira

Anexo I: Exemplos de questões pendentes na organização e funcionamento de Conselhos de Saúde.

1. ATRIBUIÇÕES LEGAIS E O ESPAÇO DE ATUAÇÃO DOS CONSELHOS DE SAÚDE

A lei confere aos Conselhos de Saúde as atribuições de atuar na formulação de estratégias e no controle da execução das políticas de saúde, atribuições estas que são também do próprio Poder Executivo e do Poder Legislativo.

Por isso, segundo a lei, os Conselhos de Saúde “atuam na”, compartilhando suas atribuições com os Gestores propriamente ditos (Ministério e Secretarias de Saúde) e as Casas Legislativas (Congresso Nacional, Assembléias Estaduais e Câmaras de Vereadores). Ao integrarem o Poder Público e o Estado, os Conselhos de Saúde têm diante de si a definição do seu espaço privilegiado de atuação onde devem exercer as suas atribuições. Nesse aspecto, é importante destacar que a grande amplitude e diferenciação desse espaço, inclui os demais órgãos do Poder Executivo, os Tribunais de Contas vinculados ao Poder Legislativo, o Ministério Público e o Poder Judiciário.

Aqui reside uma das estratégias centrais dos Conselhos de Saúde, que é a realização das suas atribuições legais no processo da permanente construção das suas articulações e relações especiais com os Gestores do SUS e com as Casas Legislativas.

Com relação às duas atribuições legais, cabe ainda uma consideração: a atuação na formulação de estratégias diz respeito a uma postura combativa/ ofensiva/criadora de construção do novo modelo, e a atuação ao controle da execução das políticas, a uma postura defensiva, contra os desvios e distorções. Essas duas visões devem ser relativizadas: a atuação na formulação não deve ser vanguardista e isolada, mas sempre que possível, articulada e sinérgica com o Gestor do SUS (que tem assento no Conselho de Saúde), e o Poder Legislativo, sem qualquer prejuízo da autonomia e agilidade próprias do Conselho. Por outro lado, a atuação no controle da execução não deve ser meramente da fiscalização tradicional burocrática, mas sim de acompanhamento permanente da execução dos programas prioritários do SUS, de pesquisas por amostragem de usuários, prestadores e profissionais, e de indicadores de saúde. Isso, com o cuidado de não responsabilizar somente os serviços de saúde por todas as agressões à saúde dos cidadãos, que é também de origem social, econômica, racial, etária e de gênero.

2. OS OBJETIVOS E OS GRANDES OBJETOS DE ATUAÇÃO DOS CONSELHOS DE SAÚDE

Objetivos: Contribuir para a Gestão no âmbito dos princípios do SUS, especialmente nos aspectos: 1.Situação de saúde da população sob o ângulo dos riscos sociais e epidemiológicos, dos direitos de cidadania dos grupos populacionais e de cada indivíduo. 2.Prioridades das intervenções (ofertas de serviços) de promoção, proteção e recuperação da Saúde da coletividade e de grupos de riscos. 3.Formulação de diretrizes e estratégias das intervenções do SUS (oferta de serviços), levando em conta a relação custo-benefício. 4.Formulação de diretrizes e estratégias para o processo de planejamento, compromissos de metas, orçamentação e execução orçamentária. 5.Acompanhamento e avaliação do processo de execução dos planos, do orçamento e do cumprimento de metas, em função dos resultados e impacto na saúde da população geral e dos grupos de riscos, no âmbito das responsabilidades e atribuições legais do Gestor. 6.Receber dos demais órgãos da Gestão, todas as informações necessárias ao cumprimento das atribuições legais do Conselho de Saúde, em relações de parceria e sinergismo.

Objetos: 1. O estado de saúde da população, identificado por indicadores sociais, epidemiológicos e pelas entidades representantes da população usuária, visando orientar os Conselhos de Saúde sobre as prioridades e as estratégias a serem assumidas pelos Gestores. 2.Os princípios constitucionais da universalidade, eqüidade, integralidade, descentralização, hierarquização/regionalização e participação, que constituem o referencial da construção do novo modelo assistencial e de gestão. 3. O velho modelo assistencial de saúde que privilegia os interesses dos fabricantes e fornecedores privados de medicamentos e equipamentos médico-hospitalares e serviços de saúde transformados em meras mercadorias, e que persistem em colocar o lucro máximo, sempre acima dos direitos da saúde da população usuária. Na oferta deserviços predomina a assistência às doenças, com alta porcentagem de assistência evitável ou desnecessária. Os valores desse modelo são a produção quantitativa de serviços, de média e alta complexidade, demanda espontânea a estes serviços, o lucro, o classismo e a exclusão. 4. O novo modelo assistencial de saúde, que privilegia os interesses e direitos de cidadania da população usuária, partindo sempre das suas necessidades, identificadas pelos indicadores sociais, epidemiológicos e pelas informações das entidades representantes dos usuários. Na oferta de serviços predomina a defesa da vida e a proteção da saúde, sem deixar de assistir os doentes, a partir de rede de Atenção Básica à Saúde resolutiva, eqüitativa e de acesso universal. 5. O velho modelo de gestão financeira, de materiais e de pessoal, e os instrumentos gerenciais que realizam o velho modelo assistencial. 6. O novo modelo de gestão financeira, de materiais e de pessoal, adequando ou criando novos instrumentos gerenciais que constróem o novo modelo assistencial. 7.As entidades e instituições representadas nos Conselhos de Saúde, visando sua permanente informação e alimentação com todas as deliberações, formulações e discussões consensuadas e aprovadas nas reuniões plenárias dos Conselhos.

3. RELAÇÕES DO CONSELHO DE SAÚDE COM A GESTÃO

Apesar dos Conselhos de Saúde integrarem a estrutura legal do Poder

Executivo (Gestão do SUS), suas atribuições encontram-se limitadas ao espaço privilegiado e bem identificado de atuação na formulação de estratégias e no controle da execução das políticas de saúde. Por isso, os Conselhos de Saúde devem reconhecer as competências típicas da Gestão, que são: Planejamento, Orçamentação, Programação, Normatização, Direção/Gerência, Operacionalização/Execução e Controle/Avaliação.

O conjunto dessas funções configura o percurso que os recursos públicos devem fazer, desde a sua alocação inicial, até a “ponta” do sistema, quando devem ser transformados em ações concretas, benefícios e resultados para a população.

O fato de reconhecer essas funções como típicas dos gestores, não desobriga os membros dos Conselhos de Saúde de conhecer seus aspectos básicos ou as “vigas mestras” deste processo, a fim de controlá-lo a favor dos direitos da população usuária e do novo modelo assistencial. Expressões como: Condições de Gestão dos Municípios e Estados, Comissão Intergestores Bipartite – CIB, Piso de Atenção Básica – PAB, Programação Pactuada Integrada – PPI, Tetos Financeiros, Regulação dos Planos e Seguros Privados, Modalidades de Repasses, Peça e Execução Orçamentárias, Políticas de Investimento e Custeio, Sistema de Informações dos Orçamentos Públicos de Saúde – SIOPS, Norma Operacional Básica – NOB e outras, podem ser facilmente explicadas e aprendidas, assim como seu significado na construção do SUS, por todos conselheiros, de todos os níveis de instrução.

Caso o gestor, por qualquer motivo deixe de assumir qualquer das suas funções, cabe ao Conselho, dentro das suas atribuições, e esgotadas todas as possibilidades de convencimento e parceria, mobilizar forças sociais e instituições, o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, e o Ministério Público, visando o bom cumprimento de todas as funções da Gestão pelo gestor.

A pouca clareza sobre os limites entre as competências dos Conselhos de Saúde e dos órgãos típicos de Gestão, é conseqüência da baixa experiência acumulada, e de alguns equívocos e conflitos que afloraram no início, encontrando-se agora em fase de superação. Do lado dos gestores, a reação inicial de incômodo com as atividades dos Conselhos, e sua rotulação fácil de “basistas”, “corporativistas”, “partidarizados” e “dificultadores da eficiência da gestão”. Do lado dos Conselhos de Saúde, a reação inicial de crítica negativista direta aos gestores, e sua rotulação fácil de “incompetência”, “burocratismo”, “fisiologismo”, “cooptação”, “autoritarismo” e “corrupção”.

Todas as rotulagens fáceis correspondem, em ambos os lados, não a desvios reais e existentes, mas em regra, exageradas e generalizadas, fruto das inseguranças e preconceitos de ambos os lados.

Hoje já está evidente o processo de amadurecimento e superação deste tipo de conflito, inclusive porque já está demonstrado que o compromisso com o bem público não é monopólio nem virtude unilateral de nenhum dos lados. Também aprofunda-se o reconhecimento e respeito às atribuições legais específicas, tanto das funções da Gestão como do Controle Social através dos Conselhos de Saúde. É de se notar o crescimento de experiências de Conselhos comunitários e/ou gestores por unidades prestadoras de serviços, desde postos e centros de saúde até hospitais do SUS, a partir do final dos anos 90.

4. RELAÇÕES ENTRE OS REPRESENTANTES DOS SEGMENTOS E ENTIDADES DENTRO DE CADA CONSELHO

Cada um dos quatro segmentos que integram obrigatoriamente o

Conselho de Saúde (Usuários, Prestadores de Serviços, Profissionais e Governo), são naturalmente defensores das reivindicações específicas do segmento e dos associados das entidades, que por sua vez, foram criadas para dirigir a conquista dessas reivindicações. O funcionamento dos Conselhos de Saúde foi revelando que a simples soma das reivindicações e “direitos” de cada segmento, entidade e instituição, não é a mesma coisa que a realização das diretrizes da eqüidade e universalidade, através de metas e etapas concretas e realistas. Nem os recursos públicos crescem segundo a simples soma dos direitos e reivindicações de todos os segmentos e entidades.

Daí, decorreu o crescente exercício das articulações e negociações entre as entidades e segmentos, sempre em busca de avanços e conquistas a favor do SUS, da cidadania e do novo modelo assistencial e de gestão, e que ao mesmo tempo satisfaça, ainda que parcial e gradativamente, os interesses e reivindicações de cada segmento e entidade.

Este exercício e busca vêm caracterizando os Conselhos de Saúde como órgãos colegiados heterogêneos, plurais e conflituosos entre os segmentos e entidades, e ao mesmo tempo, tornando-os competentes e maduros para negociar interesses e conflitos a favor de conquistas parciais e gradativas do SUS, seus princípios e do novo modelo.

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