Corredores Ecológicos- Experiências em Planejamento e Implementação

Corredores Ecológicos- Experiências em Planejamento e Implementação

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Co rre d o res Ec o l ó gicos são definidos, neste Pro j e to, como áreas que contê m ecossistemas florestais biologicamente prioritários e viáveis para a conservação da biodiversidade, compostos por conjuntos de unidades de conservação, terras indígenas e áreas de interstícios. Sua função é propiciar uma proteção efetiva da natureza, reduzindo ou prevenindo a fragmentação das florestas existe n tes por meio da interligação entre diferentes modalidades de áreas protegidas e outros espaços com diferentes usos do solo.

Nos corre d o re s, unidades de conservação fe d e r a i s, estaduais e municipais são gerenciadas de forma integrada com terras indígenas e áreas de interstício (áreas particulares, seja de grandes empresas ou de pequenos proprietários, comunidades, cidades, assentamentos). Desta forma, pretende-se manter ou restaurar a conectividade da paisagem e facilitar o fluxo genético entre populações, aumentando as chances de sobrevivência, a longo prazo, das comunidades biológicas.Trata-se de uma proposta de gestão do território em escala regional destinada a contribuir para o desenvolvimento sustentável.

O Pro j e to tem o pro p ó s i to de testar e abordar dife re n tes condições para a implementação desse conceito, de forma piloto, em dois corredores: o Corredor Central da Mata Atlântica e o Corredor Central da Amazônia.

O que é o Projeto Corredores Ecológicos?

O Corredor Central da Mata Atlântica

O Corredor Central da Mata Atlântica (CCMA) compreende o sul do estado da Bahia e a totalidade do estado do Espírito Santo, incluindo as áreas marinhas até o limite da p l a t a fo rma continental. Co rresponde a um te rri tó rio de 12 milhões de hect a re s composto por áreas naturais remanescentes, como fragmentos florestais e ecossistemas aquáticos, e áreas protegidas públicas e privadas. A p rox i m a d a m e n te 95% do C MA estão sobre p o s tos a pro p riedades part i c u l a re s situadas em 163 municípios. Seus ecossistemas terrestres se encontram extremamente fragmentados e em sua maior parte estão submetidos a ameaças permanentes de exploração ou desflorestamento.

O Corredor Central da Amazônia

O Corredor Central da Amazônia (CCA) ocupa uma área de mais de 52 milhões de hectares integralmente situados no estado do Amazonas, correspondendo a cerca de um terço de seu território.Trata-se de uma área com reduzidas taxas de desmatamento anuais onde existem 53 unidades de conservação, tanto de proteção integral como de uso sustentável, e 65 terras indígenas. Juntas, essas áreas protegidas abarcam 70% do Corredor.

Estratégia de implementação do Projeto

A implementação do Corredor Central da Mata Atlântica e do Corredor Central da Amazônia apóia-se em estratégias de planejamento participativo, descentralização das decisões e da exe c u ç ã o, orientação aos inve s t i m e n tos pro d u t i vos e estrutura institucional em rede a partir das entidades que atuam em cada corredor. As ações são definidas por conselhos gestores paritários, composto por instituições governamentais e não-governamentais. São parceiros para execução do Projeto ONGs, instituições do governo federal (IBAMA, universidades), instituições dos governos estaduais (secretarias de meio ambiente, secretarias de produção) e prefeituras.

O Projeto conta com recursos provenientes de doações externas do Fundo Fiduciário das Florestas Tropicais (RFT) e da Comunidade Européia, por meio da Banco Mundial; da República Federal da Alemanha, por meio do banco alemão KfW, e de contrapartidas do Governo Federal e dos executores.

Metodologia e estratégia para o planejamento de unidades de conservação

Militão de Morais Ricardo 1

Roberto Xavier de Lima 2

Me to d o l o gia e estraté gia para o planejamento de unidades de co n s e rva ç ã o

A metodologia e a estratégia adotadas no planejamento das UCs federais é um dos principais problemas do SNUC atualmente. A elaboração descentralizada dos planos de manejo, com o apoio dos conselhos consultivos, e a adoção de uma abordagem g ra d ualista e co n t i nuada no planejamento dessas unidades pode minimizar o problema.

Os dois corredores atualmente em processo de implementação pelo Projeto Corredores Ecológicos apresentam características muito distintas entre si. Enquanto o Corredor Central da Amazônia apresenta alta taxa de dominialidade pública, ecossistemas em excelente estado de conservação e extensas áreas protegidas conectadas entre si, as UCs do Corredor Central da Mata Atlântica se encontram fragmentadas, com perímetros muito irregulares - o que favorece o efeito de borda sobre os remanescentes - e com baixa taxa de dominialidade pública, sofrendo diversas pressões antrópicas que as transformaram em verdadeiras ilhas biológicas. A falta de pessoal nessas UCs agrava este quadro, afetando negativamente também a gestão das áreas protegidas no corredor amazônico.

Apesar dos concursos públicos realizados, há alta rotatividade de servidores no órgão de meio ambiente federal provocada, entre outras razões, pela falta de infra-estrutura nas UCs, pela transferência de técnicos das unidades para outras funções e até por ameaças de morte feitas por interesses locais. As pequenas equipes que resistem enfrentam, ainda, o problema da falta de planos de manejo, instrumento básico para a gestão das UCs, que devem ser realizados de uma maneira rápida, simplificada e com custo menor que o atual.

Conselhos consultivos como instâncias de planejamento

Ainda que não tenham alcançado os 10% recomendados como mínimo para a proteção da biodive r s i d a d e, as áreas pro te gidas sob a fo rma de UCs aumentaram consideravelmente nos últimos anos no Brasil, passando de 134, em 1989, com uma área de 15 milhões de hectares, para 288 unidades, que abrangem mais de 70 milhões de hectares atualmente.Todavia, não foi possível desenvolver um esforço semelhante no planejamento dessas áreas, sendo que somente cerca de um terço das UCs federais dispõe deste instrumento. Isso significa que seria necessário elaborar cerca de 200

planos de manejo que, a um custo de R$ 40.0,0 - valores extraídos de uma seleção de consultoria feita recentemente -, exigiria cerca de R$ 80 milhões e o emprego de uma capacidade técnica indisponível no país, ou então de um prazo extremamente longo para que esses planos de manejo fossem elaborados.

O roteiro metodológico estabelecido pelo Ibama em vigor para elaborar planos de manejo de UCs de proteção integral teve louvável cuidado com os aspectos técnicos, mas não considerou os operacionais. O volume de pesquisas exigido na elaboração de um plano de manejo implica um custo elevado e a necessidade de mais ou menos dois anos de trabalho. Não se trata somente do tempo necessário para elaborar as pesquisas, mas também do tempo exigido para analisá-las e da disponibilidade da equipe técnica do órgão re s p o n s ável pela UC. Além disso, te rminado o plano, dificilmente é estabelecida e cumprida uma linha de pesquisa para aprimorar o conhecimento sobre a UC. Levantamentos primários de fauna, flora e meio físico, zoneamento da área por meio de imagens de satélite e levantamentos sobre a socioeconomia dessa UC e seu e n to rno podem ser realizados por meio de contratação de serviços té c n i c o s especializados. É o que chamamos “plano-evento”, em que todo o plano de manejo é parte de uma única ação que demanda dois anos de trabalho e investimentos.

A adoção de métodos como a avaliação ecológica rápida (AER) surgiu como alternativa para minimizar os custos dos planos de manejo. Os trabalhos de uma AER devem ter duas fases de 15 dias de campo cada, alternando-se os períodos de chuva com os de seca. Entretanto, conforme apregoa o referido roteiro metodológico, ele é somente uma das ferramentas do planejamento e ampliará seus custos se tiver que cumprir todas as atividades de deslocamento e logística da equipe entre os municípios de entorno das UCs consideradas. Esse problema poderia ser minimizado se os conselhos consultivos pudessem ser fortalecidos para serem um das instâncias de planejamento participativo destas UCs.

Mesmo os custos da AER poderiam ser minimizados se algumas áreas do conhecimento acadêmico fossem suprimidas do processo ou, então, se não fossem priorizadas na obtenção do documento de gestão - ou seja, o plano manejo. Um coordenador geral desses trabalhos poderia ser chamado para fazer a compilação dos dados secundários disponíveis, com o apoio de consultorias temáticas. Como resultado deste documento s u c i n to, lacunas de conhecimento impre s c i n d í veis para a gestão da UC seri a m apontadas, ordenando as prioridades para as pesquisas subseqüentes, demandando e induzindo as temáticas prioritárias - em vez de, como corre no “plano-evento”, permitir qualquer pesquisa demandada que, ainda que tenha importância enquanto conhecimento acadêmico, muitas vezes não contribui de uma maneira pragmática na construção do saber para a gestão desta UC.

Pesquisa e planejamento gradual para uma melhor gestão

Em 1996, um novo roteiro metodológico para categorias de UCs de Proteção Integral, organizado pelo Ibama com apoio da GTZ, estabeleceu três fases para a elaboração do plano de manejo. A primeira, elaborada em cerca de três e quatro meses, utilizava a i n fo rmação existe n te e obtinha um plano muito simples e, conseqüente m e n te, restritivo, devido ao limitado conhecimento que se obtinha da unidade. Segundo essa metodologia, os planos de manejo deveriam partir do levantamento de seus dados secundários e da informação disponível sobre a área de entorno e identificar lacunas em suas áreas de conhecimento.

Esta primeira fase hoje incluiria necessariamente a constituição e operação do conselho consultivo, elemento fundamental para que o conhecimento local fosse incorporado ao plano. Quanto menos conhecimento, mais restritivo seria este plano. Porém, seriam estabelecidas as diretrizes básicas para a gestão da unidade e uma relação de atividades de pesquisas e outros procedimentos visando elevar o conhecimento sobre a área. Decorrido um ou dois anos, seria possível passar a uma segunda fase, com um plano mais detalhado e de maior utilização da UC em função do conhecimento obtido. Nessa segunda fase, confo rme o ro te i ro, as atividades de busca do conhecimento constituiriam, ainda, uma linha importante de trabalho, que permitiria passar à terceira fase, correspondente ao que hoje se busca obter de uma só vez. Isso constitui a prática de um processo de planejamento para a UC.

Outro fator marcante na evolução da metodologia de elaboração dos planos de manejo foi o extravasamento dos limites físicos das UCs, com a inclusão de sua área de a m o rte c i m e n to nas tarefas de planejamento. Essa inclusão levou à prática do p l a n e j a m e n to part i c i p a t i vo, em que a equipe da UC, a população da área de a m o rte c i m e n to e outras instituições atuantes na unidade colaboram com o planejamento. Essa participação foi sendo progressivamente ampliada, principalmente no caso de unidades de uso sustentável - reservas extrativistas (Resex), reservas de desenvolvimento sustentável (RDS), áreas de proteção ambiental (APA) e florestas nacionais (Flona), constituindo, hoje, a base do estabelecimento dos conselhos consultivos determinados pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).

Decorridos cinco anos, a metodologia de planejamento estabelecida em 1996 foi substituída, voltando ao “plano-evento”e todos os problemas operacionais descritos anteriormente.Trata-se mais de um problema operacional do que técnico que, de toda forma, resulta em uma impossibilidade de dispor dos planos de manejo.

A primeira fase do plano obtido por meio de um processo gradual de planejamento, como defendemos, além da definição da linha de conhecimento a ser obtida, permite determinar ações relativas a limites mais convenientes, fiscalização, uso público e estrutura de acesso e edificações mínimas da sede, além do envolvimento dos atores por intermédio do conselho.

A unidade sem plano fica ao sabor da sensibilidade de seu chefe, que se preocupará em a tender a aspectos que lhe pareçam mais import a n te s, seja relacionado à educação a m b i e n t a l, ao envo l v i m e n to das comunidades vizinhas ou ao uso público. Essa dire t riz será p rov ave l m e n te alterada com a chegada de um novo chefe. Po rém, havendo um plano, ainda que em fase inicial de desenvo l v i m e n to, o re s p o n s ável pela UC te ria ori e n t a ç ã o duradoura sobre como se conduzir em sua função. E, se o nome de “plano de manejo”n e s s e n í vel do processo de planejamento não for julgado adequado, poderia ser denominado de plano pre l i m i n a r, dire t ri zes para a implementação da unidade ou qualquer outro.

Dificuldades encontradas pelas estratégias de planejamento de UCs

Até o início da década de 1990, os planos de manejo eram elaborados por técnicos do próprio Ibama que, por sua formação e experiência, asseguravam a qualidade desses documentos. Entre os problemas que dificultavam esse trabalho cabe serem citados a obtenção do conhecimento necessário à formulação dos planos, o reduzido número de servidores qualificados para o trabalho ante o número de planos a serem elaborados ou revisados, o uso da metodologia do “plano-evento”e a escassez de recursos financeiros para essa finalidade. Qualquer análise dessa situação, em face das políticas de redução do serviço público posta então em prática e da forma como era aplicada essa política, concluiria a impossibilidade da obtenção dos planos de manejo dentro da estratégia praticada.

O início da execução do Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) - que tinha um componente dirigido a UCs federais selecionadas -, resolveu o problema da falta dos recursos financeiros de algumas unidades, mas não enfrentou os demais problemas. Foi muito difícil para os técnicos do Ibama aceitarem a utilização de consultores para elaborar o todo ou parte desses planos.Tecnicamente, houve um ajuste e aprendizado para passar do “fazer planos”para o “obter planos feitos por consultores”.

A elaboração de termos de referência, o acompanhamento dos trabalhos e a verificação e aprovação dos resultados levaram os técnicos da instituição federal de meio ambiente a um novo formato de trabalho, que ocupava muito de seu tempo em reuniões colegiadas.Também a área administrativa do órgão não se sentiu em condições de cumprir com os procedimentos administrativos que o uso destes recursos exigiam, o que foi contornado provisoriamente pelo estabelecimento de uma equipe suplementar apoiada pelo PNMA. Desta forma, a limitação à obtenção dos planos de manejo continuava especialmente relacionada à indisponibilidade de pessoal, não somente técnico, mas também administrativo.

A condição estabelecida pelo PNMA - de que somente em UCs com planos de manejo seriam aplicados os recursos do Projeto - levou à definição do que foi denominado “ Plano de Ação Emerg e n c i a l”, que consistia na obtenção de um planejamento preliminar, feito a partir do conhecimento existente, que definiria diretrizes preliminares e estabeleceria linhas de atuação relacionando atividades a serem cumpridas. Este tipo de planejamento permitiu que fossem desenvolvidos estudos que resultaram no roteiro metodológico adotado em 1996, citado anteriormente. Adicionalmente, a contratação desses planos colaborou para levar a prática da utilização de consultorias na elaboração de planos de manejo ao Ibama. Esta prática abrange desde somente a contratação de pesquisas ou de Avaliação Ecológica Rápida (AER) até a elaboração completa do plano. Essa forma de abordar o planejamento também colaborou para que um maior número de UCs dispusessem de algum planejamento, ainda que preliminar.

Concluído o componente Unidades de Conservação do PNMA, recursos financeiros próprios da instituição e de outras fontes permitiram avançar na elaboração dos planos de manejo das UCs fe d e r a i s. Po rém, as re s t rições administrativas e de pessoal continuaram. A flexibilização dos procedimentos de contratação foi buscada por intermédio de acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que progressivamente foi ficando limitado por normas estabelecidas pelo Governo Brasileiro e por diferenças de procedimentos entre os adotados por esse órgão e por alguns financiadores externos. De qualquer modo, cabe considerar que, mesmo recursos aportados pelo Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA1 ), com grande agilidade em seu uso, encontram dificuldades para a obtenção de planos de manejo de UCs.

A partir de 2002 começaram a ser realizados concursos públicos para a contratação de analistas ambientais para o Ibama, atendendo à crônica falta de servidores nas unidades e suprindo, também, as diretorias da Sede e as Superintendências com técnicos que tinham, entre outras funções, a de formular planos de manejo para as unidades. Em paralelo, a conscientização cada vez maior sobre os problemas ambientais, ao lado de um esforço considerável do Ministério do Meio Ambiente e do Ibama, resultaram na criação de elevado número de novas UCs, o que aumentou a relação daquelas sem planejamento.

Uma oportunidade para solucionar os impasses no planejamento de UCs

As limitações identificadas no inicio da década de 1990, relacionadas especialmente à falta de pessoal, definição clara de metodologia, disponibilidade de recursos financeiros e à agilidade em procedimentos administrativos, foram resolvidas parcialmente. Porém, ainda persiste um alto déficit de planejamento nas UCs federais. Especialmente nesse momento, em que é criado pelo Governo Federal o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade, é necessário pensar se os recursos financeiros e a força de trabalho disponíveis estão sendo utilizados da melhor maneira. Concentrados em Brasília, resultam em centralização na elaboração dos planos de manejo e induzem a necessidade de mais pessoal na sede nacional do órgão.

D i a n te disso, pergunta-se: por quê a elaboração do plano de manejo não é responsabilidade da própria equipe da UC, já que conta com servidores concursados e capacitados - ou que seriam capacitados para tanto -, que poderiam contar com o apoio dos técnicos de maior experiência? Por quê ainda são utilizados os acordos com o PNUD para a contratação das consultorias necessárias aos planos, quando as áreas a d m i n i s t r a t i v a s, tanto da sede nacional do órgão como das superi n te n d ê n c i a s, p o d e riam, com pequeno esfo rç o, executar os pro c e d i m e n tos administrativos e f i n a n c e i ros exigidos para fazer esses planos? Por quê insistir na abord a g e m metodológica do “plano-evento”, ou mesmo em tentativas de simplificá-lo, quando

1 O ARPA é um programa coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente destinado a estruturar uma rede de unidades de conservação que proteja amostras importantes das diferentes paisagens amazônicas. É financiado com recursos do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), administrado pelo Banco Mundial; do banco alemão KfW e da rede mundial de conservação WWF, com contrapartidas do governo federal e dos governos estaduais. Os recursos são administrados pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio), organização nãogovernamental com experiência em projetos ambientais.

poderíamos ter toda a complexidade necessária a um bom plano de manejo por meio da adoção de um processo gradual de planejamento da UC?

O último obstáculo norm a l m e n te citado - a falta de uma instituição dedicada exclusivamente às UCs, já que o Ibama tinha atribuições em demasia - acaba de ter sua solução definida pelo Governo Federal. Este é o momento em que devemos deixar de ver somente os obstáculos e trabalhar com as oportunidades que não fo r a m devidamente utilizadas. Afinal, estamos produzindo situações insustentáveis em nossas UCs por falta de equipe para geri-las e de instrumentos mais ágeis de planejamento. A eficiência destas unidades somente ocorrerá quando estas questões básicas de gestão fo rem re s o l v i d a s. E para isto devemos incorporar às dire to rias do órgão fe d e r a l responsável pelas UCs um novo modelo de gestão. Estes planos de manejo devem estar sempre em construção, partindo de um mínimo de informação que permita ao menos o zoneamento das áreas, decorrente da compilação de dados secundários, com consultorias pontuais para obtenção de dados primários imprescindíveis.

A mudança de paradigma de Parques fechados e sem planos de manejo para UCs com planos elaborados e diretrizes de pesquisa definidas gerará uma nova possibilidade para a gestão das unidades. Os gestores destas áreas, ao deixarem de atender somente questões emergenciais internas, poderão se concentrar nas demandas exigidas pela condição de áreas-núcleo que as UCs cumprem nos corredores ecológicos.

1 Arquiteto, mestre em Desenvolvimento Sustentável, Coordenador Geral do Projeto

Corredores Ecológicos. Contato: militao.ricardo@mma.gov.br

2 Biólogo, mestre em Conservação da Natureza, Coordenador do Corredor Central da

Mata Atlântica do Projeto Corredores Ecológicos. Contato: roberto.lima@mma.gov.br

Referências Bibliográficas:

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