Gestão de Recursos Hídricos

Gestão de Recursos Hídricos

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GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS: ASPECTOS METODOLÓGICOS. Gisela Aquino Pires do Rio1, Vinicius Pinto Moura2 e Alba Valéria de Souza Sales3.

Introdução

Desde o final dos anos de 1980, iniciou-se um processo geral de mudanças institucionais, repercutindo em vários setores econômicos, nos serviços públicos concedidos e nos diferentes níveis da Federação. Essas transformações comportam, entre outras características, a emergência de um novo “modelo” de gestão ambiental, e dos recursos hídricos em particular. Sinteticamente, podemos considerar que esse “modelo” está criando importantes pressões na agenda jurídico-administrativa e exigindo um reposicionamento das diversas organizações4 envolvidas na gestão dos recursos hídricos, bem como uma adaptação de suas respectivas práticas.

Observa-se, em decorrência das mudanças institucionais, um duplo movimento: de um lado, o Estado concentra-se nas atividades de regulação da exploração dos recursos e dos serviços concedidos para garantir um “ambiente” competitivo; do outro, verifica-se a reestruturação das várias organizações, públicas e privadas, que assumem novos objetivos e estratégias como respostas aos ajustes do novo ambiente regulatório. Não se trata, de modo algum, de uma adaptação natural, mas, ao contrário, de um processo constante de ajustes que interferem na própria institucionalidade. Em outros termos, não há uma adaptação passiva por parte das organizações aos mecanismos de regulação, há, nesse caso, uma ação organizada que permite a aproximação entre concorrência e restrição, autonomia dos agentes e interdependência estratégica (Crozier e Friedberg. 1977; Friedberg, 1997) face às mudanças institucionais.

É possível, assim, observar, a partir desse ponto de vista, que a criação de uma nova institucionalidade transforma situações tidas como estáveis em situações de incerteza. Nesse contexto, todo o tipo de organização tenta reduzir o grau de incerteza de modo a assegurar a continuidade de suas atividades, pressupondo, portanto, práticas e estratégias que acabam por interferir no ambiente institucional. Não é, pois, difícil supor que essa operação se faça com conflitos, resistências impondo um processo de negociação. Cabe

1 Professora do Departamento de Geografia da UFRJ, na área de Geografia Econômica; giselario@ufrj.br;. 2 Aluno do Curso de Mestrado em Geografia da UFRJ; Área de Pesquisa: Geografia Econômica; viniciuspm@ufrj.br. 3 Aluna do Curso de Mestrado em Geografia da UFRJ, na área de Geografia Econômica; albasales@uol.com.br;. 4 Assume-se, neste trabalho, a distinção entre instituição e organização. A primeira é compreendida como um conjunto de normas sob as quais estruturam-se as interações entre os agentes que atuam coletivamente e de foma organizada, esta última, em uma palavra, organização (North , 1990).

lembrar que não se trata exclusivamente da reformulação de regras e normas que estruturam a interação entre os agentes, mas igualmente dos instrumentos que lhe dão suporte. No que diz respeito à gestão dos recursos hídricos, essa situação é particularmente sensível. Disputas em torno da outorga, cobrança pelo uso da água, uso compartilhado do recurso, preservação das fontes são algumas das questões às quais as organizações estão confrontadas.

Essas considerações suscitam a indagação sobre a possibilidade de estabelecer, no processo de gestão ambiental - esta última compreendida como campo estruturado por práticas e estratégias dos diferentes agentes (Pires do Rio e Galvão, 1996), instrumentos que permitam desvelar os interesses dos agentes. Admite-se uma resposta afirmativa e propõe-se um conjunto de procedimentos que possam auxiliar os comitês de bacia a confrontar diagnósticos e assumir um papel ativo no processo de gestão. Considera-se que o plano de bacia não constitui em si uma meta a ser alcançada, ao contrário, trata-se de um instrumento para orientar investimentos; e como tal, requer princípios metodológicos que possam balizar sua coordenação.

1. A natureza das mudanças na gestão dos recursos hídricos

Em trabalhos anteriores (Pires do Rio e Peixoto, 2001, Pires do Rio, Peixoto e

Moura, 2001 e 2002; Pires do Rio e Egler, 2003) discutiu-se as alterações no modelo de regulação dos recursos hídricos e a emergência de novas institucionalidades no Brasil. Nesses trabalhos, salientou-se o contexto dessas mudanças, a articulação com o novo papel do Estado e, de modo particular, as questões sobre a gestão deste recurso a partir da aprovação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Sobre este último ponto, algumas especificidades referentes ao arranjo institucional e às organizações dele decorrentes foram consideradas relevantes. A primeira delas reside no fato de que a Agência Nacional de Águas (ANA) não possui a atribuição de regular a prestação dos serviços, como ocorre nos casos da telefonia, energia elétrica ou transporte. Esse é um elemento fundamental para o entendimento da natureza das ações do ente regulador, uma vez que a regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento e saneamento é atribuição de órgãos estaduais e municipais. Dessa forma, a ANA tem por atribuição fundamental regular o uso compartilhado dos recursos hídricos, por meio das diretrizes delineadas na PNRH. Em outros termos, compete à ANA supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação federal, além de disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da PNRH no território nacional. Suas principais ações de fiscalização dos usos dos recursos hídricos ocorrem, portanto, apenas em corpos de água de domínio da União, bem como a outorga de direito de uso dos mesmos recursos e a arrecadação, distribuição e aplicação das receitas auferidas por intermédio da cobrança pelo seu uso (Pires do Rio e Moura, 2003).

A segunda especificidade no modelo de gestão dos recursos hídricos relaciona-se à imposição de um recorte espacial específico para as atividades de gestão e, conseqüentemente, definição das regras que regulam o uso do recurso. Assim, na própria PNRH definiu-se que bacia hidrográfica constitui a unidade para implantação de sua gestão. Ao institucionalizar a bacia de drenagem, a PNRH “criou uma nova arena para diversificadas alianças intervenientes na gestão territorial e ambiental das quais os recursos hídricos fazem parte” (Pires do Rio e Peixoto, 2001). Dito de outro modo, a bacia hidrográfica perde seu conteúdo de substrato natural para assumir importância como entidade na qual se manifestam os conflitos e torna-se, portanto, construção política (Pires do Rio e Moura, 2003).

Cabe, nesse ponto, ampliar a argumentação sobre a escolha dessa unidade natural para fins de gestão. A bacia hidrográfica não comporta, pois, a naturalidade sob a qual nos é apresentada. Sua função é, assim, “distorcida”, isto é, de área elementar para compreensão dos processos de drenagem torna-se espaço institucional caracterizado pela existência de uma organização cuja ação tem implicações econômicas e políticas. O espaço institucioanl é aberto, evolutivo e não pode ser delimitado em termos de linhas naturais, tal como pressupõe a bacia hidrográfica e como alguns autores a têm considerado5.

O modelo francês, no qual a PNRH se inspira e que baseia-se na construção de um sistema nacional no qual as ações e os instrumentos de regulação são concebidos para serem aplicados em bacias hidrográficas, revela que a adoção de tal unidade como base para a implantação de organizações que compõem o arranjo institucional para a gestão dos recursos hídricos, como por exemplo as Agências de Água, não pode ser compreendida como um simples acaso. Em sua origem, as bacias hidrográficas e as agências de água guardam estreita relação com a constituição de monopólios regionais explorados por grandes companhias de água e saneamento e uma disputa pelo controle das bacias com maior densidade de usuários de grande porte (Barraqué, 2000).

5 Um exame cuidadoso, na bibliografia relacionada ao modelo nacional de gestão de águas, revela uma tendência em se considerar a bacia hidrográfica como um elemento facilitador da articulação entre agentes e, também, capaz de induzir a amenização ou, ainda, a resolução dos conflitos. Ver exemplo em, Salati et al. (1999).

Além disso, o PNRH definiu também que a água é um bem público, podendo ser de domínio da União ou dos Estados. Notou-se, igualmente, uma tendência à descentralização, empreendida pela necessidade de criação de instrumentos e organizações nos níveis estaduais para estabelecerem o conjunto de regras sobre os corpos d’água de domínio estadual. Em síntese, o arranjo institucional proposto (Quadro 1) pelo Sistema Nacional de Recursos Hídricos busca traduzir um sistema estruturado que inclui a criação de espaços participativos na forma de Comitês de Bacias.

Quadro 1 : Sistema Nacional de Recursos Hídricos (SNRH)

Instâncias Atribuições Atores Envolvidos Escala de Atuação

Articular o planejamento dos recursos hídricos, arbitrar conflitos

Representantes dos níveis federal e estadual, usuários e organizações civis com atuação no gerenciamento ou no uso dos recursos hídricos

Nacional

Organizar, implantar e gerir o SNRH, definir e fiscalizar condições de operação de reservatórios, garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos

(órgão técnico) Nacional

Prestar apoio técnico, administrativo e financeiro ao CNRH, coordenar a elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos.

(órgão técnico) Nacional

Conselhos Estaduais

Promover debate sobre recursos hídricos, arbitrar conflitos, estabelecer cobrança pelo uso do recurso

Entidades públicas e privadas, correspondentes às do CNRH e representantes municipais Estadual

Comitês de Bacias

Discutir sobre o uso múltiplo da água, outorga e cobrança do uso, enquadramento dos corpos dágua, desenvolver ações para melhoria ambiental

Representantes dos níveis federal, estadual e municipal, usuários e organizações civis cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas áreas de atuação

Estadual

Agências de

Águas∗ Cobrar pelo uso dos recursos, gerir os recursos oriundos desta cobrança, constituindo, de fato, secretarias executivas dos Comitês.

(órgão técnico) Regional/ Local

Consórcios

Intermunicipais

Implantar políticas públicas para a gestão dos recursos hídricos

Prefeituras, Associações de Usuários, órgãos de pesquisa e estudo.

Regional/ Local

∗ Instâncias inexistentes antes da Lei 9433/97. Fonte: Modificado de ANEEL, 1999; Pires do Rio e Peixoto, 2001.

O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), a Agência Nacional de Águas (ANA) e as Agências de Água constituem as principais inovações desse sistema. No que diz respeito às atribuições de cada instância, observa-se a separação das atividades executivas das atividades de planejamento. Ponto importante, na medida em que a proposta de uma gestão, tal como a compreendemos, prossupõe a aproximação dessas duas atividades. Integrando este sistema na qualidade de autarquia, a ANA, aprovada em junho de 2000, atua em todo o território nacional e funciona de modo relativamente independente ao CNRH. Tal fato constitui um elemento que conduzirá a um processo inverso, de centralização, apoiado na figura da dominialidade da União para cursos d’água interestaduais.

As principais funções de um Comitê são: racionalizar o uso, a quantidade de água disponível para cada categoria de consumidor, financiar projetos de saneamento, de educação ambiental, e apoiar e prestar assistência aos municípios integrantes de uma mesma bacia no que tange à gestão dos recursos hídricos. Além disso, constitui o fórum de negociação para solucionar os conflitos entre usuários de uma mesma bacia. Evidencia-se, desse modo, a ampliação do quadro da gestão que inclui interações entre um leque variado de agentes.

Chama atenção ainda o sistema nacional incorporar instâncias como os consórcios de municípios. Como figura jurídica, os consórcios são constituídos, de um modo geral, em torno de um problema específico, comum aos municípios participantes. Vários exemplos podem ser mencionados para ilustrar a formação desses consórcios6. Essa estrutura consiste em uma forma de cooperação e associação entre entes federativos do mesmo nível de governo, através de uma organização operacional, sem caráter deliberativo, com objetivos voltados para a solução de problemas comuns, de modo a racionalizar os custos para os municípios participantes que, a priori, dividem igualmente a responsabilidade pela implantação e operação do consórcio (Fontes, 2001). À diferença dos comitês de bacias, os consórcios de municípios não constituem esferas de decisão supramunicipais.

Não obstante a característica assinalada, há, no que diz respeito às bacias hidrográficas, a transformação de consórcios em outras formas de organização que, no entanto, permanecem com a denominação de consórcio. Este é o caso, por exemplo do Consórcio Intermunicipal para Recuperação Ambiental das Bacias dos rios Santa Maria da

6 Há, no estado do Rio de Janeiro, dois consórcios intermunicipawis, na região dos Lagos, formados em todo de questões referentes aos serviços de água e esgoto. Um deles é constituído pelos municípios de Araruama, Saquarema e Silva Jardim que concederam, de forma conjunta, os serviços mencionados à concessionária privada Águas de Jurtunaíba; o outro, formado por Arraial do Cabo (somente serviços de abastecimento de água), Búzios, Cabo Frio, Iguaba e São Pedro da Aldeia transferiram os serviços à Prolagos. Nestes exemplos, os municípios uniram-se não para prestar o serviço diretamente, mas para facilitar o processo de concessão. (Pires do Rio e Sales, 2003).

Vitória e Jucu, Espírito Santo, criado em 1991. Além do governo estadual que passa a atuar através da Secretaria de Meio Ambiente, agentes como a Companhia Espírito Santense de Saneamento (CESAN) e da Companhia Espírito Santo Centrais Elétricas S.A. (Escelsa), foram incluídas empresas do porte da CVRD e da Companhia Siderúrgica de Tubarão (Rangel et al s/data). Nesse caso, a incorporação do governo do estado em 1994 sinaliza, no nosso entender, uma ampliação do âmbito das decisões a serem tomadas. Observa-se neste exemplo a inclusão de representantes de níveis hierárquicos diferentes, bem como agentes econômicos que têm uma lógica de atuação bastante distinta daquela dos municípios. Essa mudança não se reduz à uma formalidade, ao contrário, ela é substantiva.

Por fim, esse novo sistema de gestão dos recursos hídricos, consubstanciado na lei 9433, insere uma nova escala de gestão, porém, não perde o aspecto setorial enraizado nas políticas, planos e programas. A contradição reside no fato de que a regulação como coordenação, estabilidade para as relações sociais, vem sendo continuamente reduzida à regulação econômica (preço e volume)7 e, por conseguinte, compreendida como restrição pela maior parte dos agentes. É nessa escala, no entanto, que se configuram os padrões de controle sobre o recurso hídrico bem como as coalisões entre agentes. Dito de outro modo, o que está em disputa é o modo como os elementos são transformados em recursos, o que implica na definição dos mecanismos de apropriação e de acesso.

2. Os planos de gestão de bacias

A Lei 9.433/97 em seu Art. 7º define os planos de gestão de bacias como "Planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos". Essa definição implica em seletividade e simultaneidade. Ao estabelecer um horizonte de longo prazo impõe-se a seleção do que é hoje prioritário e que deve estar presente em vários lugares no futuro. Esse procedimento consiste em reduzir as indeterminações do futuro a partir de uma idéia do presente. Este ponto é importante na medida em que tais planos buscam na descentralização e participação da sociedade civil uma legitmidade para as ações que irão estruturar o futuro.

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