TERCEIRO SETOR e a organização das políticas sociais

TERCEIRO SETOR e a organização das políticas sociais

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TERCEIRO SETOR: A ORGANIZAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS

Resumo: A forma como vem se configurando o “Terceiro Setor”, no Brasil, indica a presença de agentes políticos, culturais, econômicos e sociais, com ações nem sempre convergentes para a criação de modelos dinâmicos de organização. No campo das políticas sociais, visualiza-se hiato entre o conjunto de carências e a emergência de novo papel da sociedade civil, com base em pesquisas do autor no Vale do Paraíba. Palavras-chave: terceiro setor; administração pública; organização social.

Abstract: The Third Sector in Brazil brings together political, cultural, economical and social agents through actions not always focused to create dynamic patterns of organization. In the field of social politics there is a gap between the people needs and the new society role, according to the author’s research in Vale do Paraíba. Key words: third sector; public administration; social organization.

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(3): 57-6, 2004

Nos anos 90, importa menos a presença de movimentos sociais como estruturas específicas, e importam mais as novas instituições, os novos quadros de pessoal, a nova mentalidade sobre a coisa pública; em suma, importa mais a nova cultura política gerada.

Maria da Glória Gohn (2000, p. 51) sentes na configuração de novas esferas públicas da sociedade brasileira.

Desta feita, desdobrar-se-ão alguns questionamentos sobre as imbricações entre tais esferas públicas, considerando-se que a concepção de ONG aqui em discussão segue a tipologia definida por Gohn (2000). Analisam-se, principalmente, as relações entre o poder público municipal e as ONGs, com as quais este desenvolve suas ações, na efetivação de políticas públicas.

A relação entre o Estado e as ONGs, no plano da administração “pública”, remete necessariamente ao princípio, ao planejamento e à execução da gestão das políticas sociais públicas – refere-se, aqui, ao campo específico das ações das “ONGs cidadãs”, não das ONGs assistencialis-

TERCEIRO SETOR a organização das políticas sociais e a nova esfera pública epígrafe refere-se à conclusão a que a autora che- ga, na análise do cenário brasileiro de lutas sociais na era da globalização. Os termos colocados em evi- dência nessa citação servirão como ponto de partida para decodificarmos o significado das relações propostas no título deste texto.

Vale ressaltar desde já que esta reflexão atenta aos princípios que transcendem as práticas sociais das ONGs, que vêm sendo amplamente analisadas, buscando situar sua importância em um conjunto mais amplo de referências, sugerindo que elas compõem somente um dos termos pre-

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(3) 2004 tas ou desenvolvimentistas, como as denomina Gohn (2000, p. 53-64). Entretanto, expor reflexões sobre a gestão das políticas sociais não é tão simples quanto se pensa, mesmo para aqueles que se dedicam ao exercício da investigação sobre a questão social ou ao exercício das ações de governo.

As demandas sociais da população e as ações de governo em resposta geralmente são mediadas por procedimentos que possuem significados desconhecidos ou inconscientes para muitas pessoas, a começar pelo que se entende como público, gestão e política social. Primeiramente, então, buscam-se as definições: o que é a coisa pública? O que é gestão? O que é política social?

Segundo os significados grafados no Dicionário brasileiro de língua portuguesa, do Jornal da Tarde:

Público, adj. Relativo ou pertencente ao povo; que pertence ou se refere à massa geral dos habitantes de uma localidade; popular; comum; que serve para uso de todos; [...] fonte pública; relativo à governação de um país; conhecido de todos; notório; vulgar; a que todos podem assistir; [...] (Do lat. publicu).

Noção regularmente encontrada em outros dicionários acessíveis à população, o termo “público” significa a esfera de fatos, relações e recursos que pertencem ou se referem aos habitantes de uma localidade, no sentido de que lhes interessam e servem à efetivação da organização do seu princípio de governo. Nesse sentido, “coisa pública” é todo fato, recurso e relação que tem sua origem na “fonte pública” e se direciona para configurar a governação de um município, estado ou país.

“Gestão, s.f. Ato de gerir; gerência; administração; direção. Do latim gestione”. Quando se buscam outros significados, encontra-se: “Gerir, v. tr. dir. Administrar; dirigir; governar. (Conjuga-se como o verbo aderir.) (Do latim gerere)” (DICIONÁRIO BRASILEIRO DA LÍNGUA PORTUGUESA, DO JORNAL DA TARDE). Vê-se, aqui, que os significados das palavras desdobram-se nos termos informativos que os descrevem. Em princípio, não há eqüidade de um termo para outro, senão quando mecanicamente articulados. O significado da palavra é ideológico, tanto quanto a ação que corresponde à sua idéia.

Para tornar essa concepção mais problemática, diz o

Moderno dicionário da língua portuguesa Michaelis: “Gestão, s.f. (lat. gestione) 1. Ato de gerir. 2. Administração, direção. G. de negócio: administração oficiosa de negócio alheio, feita sem preocupação”. Por que sem preocupação? É o Novo dicionário da língua portuguesa, de

Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, que explica: “Gestão [Do lat. gestione] s.f. Ato de gerir; gerência, administração. Gestão de negócios. Jur. Administração oficiosa de negócio alheio, sem mandato ou representação legal”.

Em contrapartida, segundo Pereira (1998, p. 60-61, grifos meus), quando falamos de política social, estamos nos referindo àquelas funções modernas do Estado capitalista – imbricado à sociedade – de produzir, instituir e distribuir bens e serviços sociais categorizados como direitos de cidadania. Trata-se, portanto, de política associada a um padrão de organização social e política que, desde os fins do século XIX e, mais precisamente, depois da Segunda Guerra Mundial, foi distanciando-se dos parâmetros do laissezfaire e do legado das velhas leis contra a pobreza [...] para transformar-se num esquema de proteção social que incumbe ao Estado decisiva responsabilidade pelo bemestar dos cidadãos. [...] [Ela] envolve o processo de provisão social [...][e] uma expressiva atividade regulamentadora [que visa] a garantia de acesso do cidadão comum a benefícios e serviços de natureza pública.

Agora, averigua-se que articulações podem ser feitas entre os termos do enunciado: “O princípio de gestão e a construção da esfera pública”.

A gestão das políticas sociais pode ser pensada segundo dois princípios orientadores – elaborados aqui como “tipos ideais” –, conforme estejam articulados em torno dos sentidos que originam o substantivo gestão e o verbo gerir. Isso não significa, necessariamente, uma divisão entre teoria e prática, mas sobretudo uma distinção entre métodos de gestão, ou seja, substantivamente, a gestão é administração e direção da coisa pública; no sentido verbal, é governar e aderir à coisa pública. Tais princípios são complementares e procura-se mostrar que alguns governos optam somente pelo tipo substantivo de gestão.

Para tanto, pode-se começar perguntando: administrar e dirigir o quê? Governar para quê? Aderir a quê?

Na medida em que a política social, no sentido aqui definido, implica uma “política associada a um padrão de organização social e política”, deve-se entender que essa associação se configura como o efeito contraditório de uma intervenção político-econômica sobre a sociedade, para implantação de um modelo de desenvolvimento que or-

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dene a organização social e política. A política social é, assim, a contraface do próprio modelo de desenvolvimento, agindo sobre os efeitos negativos gerados em sua implantação e manutenção.

Se há uma contradição de fundo na própria necessidade de gerir uma política social associada a um modelo de desenvolvimento, é porque se constata que a intervenção político-econômica que o sustenta não é extensivamente dirigida a todos, ao menos positivamente. Políticas sociais só existem, dessa forma, em sociedades que reconhecem as desigualdades geradas pelo seu modelo de desenvolvimento e só são implantadas por governos comprometidos (ou pressionados pela população) com a diminuição ou com a superação dessas desigualdades. “Política social, assim identificada, integra um complexo político-institucional denominado seguridade social” (PEREIRA, 1998, p. 61) e configura o que conhecemos como Estado de bem-estar social. Nas palavras de Sposati (1999, p. 10), as políticas sociais revelam o empenho de uma sociedade em afirmar um patamar de civilidade. Por que civilidade? Porque demonstra o que esta sociedade vem assegurando para todos os seus cidadãos. Nós conhecemos o padrão de civilidade de uma sociedade pelo que ela faz, o que ela propõe para as suas crianças e seus velhos. Em outras palavras, como esta sociedade no presente se relaciona com a história, o passado e o futuro. Então, quando discutimos política social, temos que sair dessa visão corriqueira de só olhar qual é o programa, o que está sendo feito imediatamente, mas entender que por trás daquela ação está em questão um padrão de civilidade que esta sociedade está construindo. Por que civilidade? Por conta de um respeito à dignidade humana, por conta de assegurar um dado padrão de dignidade humana ao coletivo de cidadãos de uma sociedade.

Não é à toa que o governo FHC, dessa forma, convergia suas ações para procedimentos político-econômicos e não para uma política social: a ausência desta encobre o reconhecimento efetivo dos efeitos desiguais e contraditórios de sua intervenção político-econômica. No mesmo sentido, quando governos estaduais e municipais de base democrática e popular, comprometidos com as demandas de suas populações, investem em política social e mostram quantitativa e qualitativamente os procedimentos de exclusão social gerados por aquela intervenção, são taxados de ineficazes. Quando se endividam para cumprir seus compromissos, são taxados de caloteiros. Ou seja, quando os governos agem segundo a opção de “governar aderindo à satisfação das necessidades públicas”, são acusa- dos de tramarem contra o modelo de desenvolvimento.

Outra forma de eximir-se dessas contradições é privatizar o patrimônio público, sob a alegação de dar nova orientação ao Estado, tornando-o eficiente no que é sua obrigação. Opção coerente com o primeiro princípio de gestão anteriormente descrito, essa argumentação esconde um fato de peso relevante: o Estado compõe, com a sociedade civil, a esfera pública. Diminuir a presença do Estado é diminuir seu peso na definição das necessidades sociais. Embora essa estratégia dê a impressão de maior autonomia da sociedade civil na determinação de suas necessidades sociais, o que ocorre efetivamente é que o Estado busca estabelecer, cada vez mais, sua função regulamentadora, o exercício de administrar e dirigir, mas se exime progressivamente da provisão social, de garantir “o acesso do cidadão comum a benefícios e serviços de natureza pública”, que é governar e aderir. Conforme já mostraram Lessa et al. (1997, p. 83-84), em alguns campos da política social, a questão não é sequer a de falta de recursos. No caso dos programas de habitação e saneamento, por exemplo, a necessidade de redefinir modelos institucionais e estratégias de financiamento justificou a retração do gasto federal do governo FHC, nesses programas literalmente paralisados no governo Collor. Pode-se dizer que, até aqui, foram os governos locais os responsáveis pelos investimentos neles realizados, com o aporte de financiamentos externos de instituições multilaterais, como BID e Bird.

Temos, então, no Brasil, um governo federal que opta pelo primeiro tipo de gestão e que procura impor por ele não uma política social, mas um modelo de desenvolvimento dirigido preferencialmente por intervenções políticoeconômicas. Em compensação – e aí deve-se proceder a um inventário mais rigoroso –, há vários governos estaduais e municipais que rompem com essa direção, apontando para outro modelo de desenvolvimento, aderindo às necessidades públicas e governando segundo interesses democráticos e populares. Logo, constata-se não haver uma gestão de política social no país, mas gestões de políticas sociais. Da mesma forma, não existe uma esfera pública instituída, mas subesferas localizadas e instituintes.

Este é o cerne da questão: gerir políticas sociais é mais que governar e satisfazer as necessidades públicas, pois é

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(3) 2004 também aderir ao projeto de instituição de uma esfera pública. Esse objetivo é central, sob pena de confundir até mesmo o que são as necessidades públicas, ou de relativizá-las sob perspectivas ideológicas distintas.1

A constituição da esfera pública é parte integrante do processo de democratização da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de decisão política. É um movimento que pretende conferir níveis crescentes de publicização no âmbito da sociedade política e da sociedade civil, no sentido da criação de uma nova ordem democrática valorizadora da universalização dos direitos de cidadania. [...] Os caminhos de formação dessa esfera comum são construídos pelo discurso e pela ação dos sujeitos sociais que, estabelecendo uma interlocução pública, possam deliberar em conjunto as questões que dizem respeito a um destino coletivo (RAICHELIS, 1998, p. 78, grifos meus).

Dentro desse conceito, uma esfera pública se estabelece nos fóruns coletivos, cujas deliberações definirão gradualmente sua instituição. Tais decisões resultam da interlocução entre segmentos da população local preocupados com as problemáticas sociais que dizem respeito às necessidades públicas. E essa interlocução deve se consolidar num movimento de continuidade e de expansão. Por quê? Porque a trajetória das políticas sociais no Brasil é diferenciada: a saúde, a previdência e a assistência social, por exemplo, possuem trajetórias históricas diferentes e, embora elas componham o tripé da Seguridade Social, segundo a Constituição de 1988, ainda não estão suficientemente agregadas. Torna-se necessário, dessa forma, articular tais políticas em torno de esferas públicas ampliadas para além de encontros, fóruns e conferências setorizados.

Essa articulação deve promover um modelo de organização de segmentos participativos da sociedade que implique uma nova configuração das políticas sociais, capaz de produzir estratégias amplas de enfrentamento da exclusão social, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de decisão política. Ocorre que, no movimento contemporâneo de ampliação da esfera pública, proliferam presenças diversificadas de agentes políticos, culturais, econômicos e sociais, com ações ou discursos nem sempre convergentes na criação de modelos dinâmicos de organização. Assim, o estabelecimento da interlocução pública nem sempre se direciona para possibilidades de deliberação em conjunto das questões que dizem respeito a um destino coletivo.

Na medida em que tais presenças têm adquirido uma visibilidade diferenciada na sociedade, pela ação de diversos fatores, torna-se necessária uma pequena revisão de suas projeções, de forma a compreender alguns aspectos da formação dessa nova esfera pública.

Inicialmente, há um duplo registro histórico a enfatizar: de um lado, o deslocamento progressivo da “luta de classes” da esfera das relações capital versus trabalho para a esfera do fundo público (OLIVEIRA, 1998), provocado pela crescente metamorfose da sociedade do salariado (CASTEL, 1997); de outro, a passagem das manifestações coletivas de caráter amplo, organizadas nos movimentos sociais reivindicatórios (como entre a década de 60 e meados da de 80), para as manifestações estruturadas em ações coletivas combinadas em organizações sociais instituídas, de caráter restrito, que se expandiram de meados da década de 80 até a de 90 (GOHN, 2000).

Esse registro histórico permite supor que um critério para estabelecer as projeções das presenças de sujeitos, categorias e segmentos sociais em interlocução pode ser o “pluralismo” das manifestações e reivindicações expressas pelos mesmos na contemporaneidade. Vejamos alguns exemplos.

Um elemento característico das esferas públicas instituintes tem sido identificado nas ONGs. Ocorre que esta esfera não é tão pública como parece, à primeira vista, visto que as ONGs se articulam em torno de interesses públicos, mas regularmente se constituem em uma esfera privada, visando gerir necessidades públicas específicas ou atuar sobre elas utilizando recursos advindos geralmente da fonte pública. É o que ocorre em São José dos Campos e Taubaté, municípios situados na região do Vale do Paraíba (SP), onde as receitas das ONGs advêm prioritariamente do fundo público. Trata-se de uma administração oficiosa de negócios públicos, sem mandato ou representação legal definidos na esfera pública.

À diferença dos sindicatos, das associações de moradores ou mesmo dos movimentos sociais, as ONGs não podem falar ou agir em nome de terceiros. Fazem-no somente em nome próprio (FERNANDES, 1996).

A essa forma de administrar o negócio público, Vieira (1999, p. 24) tem denominado terceiro setor organizacional, ele é apenas terceiro setor do ponto de vista organizativo, ele não é uma propriedade. Por que não é uma propriedade? Porque os recursos públicos são recursos vindos de taxas e

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impostos, são recursos que vêm daquilo que chamamos de subsídios e, portanto, eles saem do tesouro e do orçamento da nação. Então não é um terceiro setor não estatal, ele é um terceiro setor público organizacional, não uma propriedade nova que foi criada, já que os subsídios são públicos, é o setor incentivado.

A posição de Vieira polemiza com outras posições otimistas, que vêem na emergência do Terceiro Setor uma abertura dos canais de decisão à participação da sociedade civil. Sem enfatizar a origem do suporte financeiro de manutenção das ONGs, o discurso dos apologistas do Terceiro Setor tem geralmente recaído numa argumentação que desqualifica o Estado como esfera de efetivação das políticas sociais e públicas. Tal argumentação, visando sobretudo realçar o papel e a importância das ONGs, muitas vezes obscurece o fato de que muitas delas não definiram sua posição no confronto entre os projetos sociais hoje em pauta, no campo das políticas sociais.

Dessa maneira, não se trata efetivamente de um campo instituído, ou de uma esfera pública instituinte, mas de “formações culturais” constituídas por uma associação de sujeitos, como definido por Wiliams (1992), que se identificam por “seu foco de missão”.2

Essa idéia sugere que há uma teleologia operativa estruturada em tais “formações culturais”, que ganha visibilidade sobretudo nas propostas de “atividades sociais” que as ONGs assistencialistas e desenvolvimentistas geralmente desenvolvem. Tais atividades sociais podem ser definidas como “atividades que estimulam, reforçam, influenciam ou direcionam práticas de sociabilidade”, caracterizadas por um fundo ideológico-político diversificado.

Nas pesquisas realizadas na região do Vale do Paraíba,3 por exemplo, constatou-se que: as ONGs assistencialistas e desenvolvimentistas realizam uma variedade de ações profissionalizantes tradicionais e artesanais ou manuais, mas poucas delas proporcionam geração de recursos financeiros aos usuários; regularmente, estes não participam da gestão das ONGs ou, quando o fazem, estão limitados a um dos procedimentos, como planejamento, execução, acompanhamento ou avaliação de atividades; os trabalhos geralmente reproduzem estruturas diferenciadoras das relações sociais de gênero; a divulgação das ações das ONGs é realizada de forma restrita, direcionada a seus próprios usuários e participantes; a maioria das ONGs avalia seus trabalhos com reuniões; nenhuma organização pretende manter a sociedade do jeito que está, propondo idealizações de melhoria, porém justificadas pelas restrições que as próprias enfrentam na efetivação de suas atividades.

Na maioria dos casos pesquisados, as ONGs realizam atividades mínimas de manutenção, recorrentes a um modelo de atuação com a pobreza reproduzido desde os programas estatais. Assim, mais de 50% dos usuários atendidos nas ONGs estão na faixa de renda familiar de menos de 1 salário mínimo, enquanto os demais recebem de 1 a 6 salários mínimos. Aqui, surge uma hipótese interessante: a proximidade das faixas de renda dos usuários atendidos, abaixo e acima de 1 salário mínimo, pode significar que as organizações direcionam suas atividades predominantemente para os sujeitos que estão abaixo da linha da pobreza, mas também para aqueles que vivenciam o processo de empobrecimento ou precarização das condições de via.

Os critérios para separar tais usuários por classes distintas estão sendo definidos pelos serviços ou atendimentos prestados aos mesmos pelas ONGs. Se a hipótese for verdadeira, os tipos de serviços ou atendimentos devem ser semelhantes, conforme as classes de renda se aproximem, frente a essa linha de corte (os extremos das faixas de renda atendidas). Caso se confirme tal hipótese, podese supor que as organizações estão se tornando a porta de entrada dos sujeitos que empobrecem aos serviços e bens públicos de manutenção de suas necessidades básicas, o que abre oportunidade para uma série de questionamentos derivados.

Já as atividades das ONGs cidadãs também se direcionam para a estruturação de práticas de sociabilidade, mas com uma dimensão ideológica, ética e política distinta. Aqui, são expostos sucintamente três casos acompanhados, visando analisar como se opera a interlocução entre as organizações, o poder público e a sociedade civil para a ampliação da esfera pública.

O primeiro caso é o de uma ONG de ambientalistas de

Taubaté, município da região do Vale do Paraíba que vem recebendo muitos investimentos privados na última década, com a instalação de indústrias. O crescimento da atividade produtiva gerou desdobramentos diversos que obrigaram a prefeitura local a realizar reformas urbanísticas em várias regiões da cidade. Essa necessidade relacionase com a ONG estudada, que tem sede e estrutura de funcionamento garantidas pela Prefeitura local há vários anos. Suas ações resumiam-se, até 1994, a campanhas de informação sobre problemas ambientais da região e de mobilização para a recuperação de áreas degradadas. Após essa

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(3) 2004 data, a ONG passou a denunciar problemas ambientais causados por toda ordem de situações, desde a instalação de indústrias até a ação de portos de areia na região.

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