Reforma Política no Brasil

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Leonardo Avritzer Fátima Anastasia Organizadores

Belo Horizonte Editora UFMGEditora UFMGEditora UFMGEditora UFMGEditora UFMG 2006

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© 2006, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento | © 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita do Editor.

R322Reforma política no Brasil / Leonardo Avritzer, Fátima Anastasia (organizadores). – Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 271 p. ; il. –

Inclui referências. ISBN: 85-7041-536-2

1. Brasil – Política e Governo. 2. Brasil – História. I. Avritzer, Leonardo.

I. Anastasia, Fátima. CDD: 981 CDU: 981

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Apresentação

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem através desta publicação contribuir para a discussão sobre as possibilidades de aperfeiçoamento da democracia no Brasil. O país é hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o continente latino-americano, e objeto de admiração e respeito em todo o mundo. Transcorridas mais de duas décadas do processo de redemocratização, não se verifica no país nenhum temor quanto à possibilidade de retrocessos autoritários. As crises políticas ocorridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco constitucional, sem colocar em risco as instituições democráticas, cuja construção é uma conquista permanente de toda a nação brasileira.

O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente também pelas inovações no campo da democracia cidadã, isto é, na esfera da democracia que vai além dos processos eleitorais periódicos da chamada democracia representativa. A multiplicação das experiências de orçamento participativo no âmbito local, a criação de conselhos com participação social no âmbito de diversas políticas públicas, as experiências de descentralização das políticas sociais e a institucionalização de uma instância de diálogo com os movimentos sociais no âmbito do Executivo são exemplos de como o Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prática democrática no continente e no mundo.

O PNUD é a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e opções do país no que se refere ao seu sistema político. Esta publicação é uma contribuição ao diálogo nacional sobre o tema e destinase ao mundo político, a organizações da sociedade civil, às universidades, aos meios de comunicação e à sociedade brasileira, em geral. Dado seu caráter didático e informativo, trata-se, também, de uma contribuição que não é prisioneira de debates marcados pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma meta desejável para a consolidação de processos democráticos fundados essencialmente na disputa política. Trata-se de um esforço de contribuição do PNUD ao debate sobre a reforma política no Brasil. Este é um assunto recorrente desde a Constituição de 1988, sinalizando que algumas das escolhas do país em relação ao tema ainda não estão consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de reconsideração.

A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras importantes contribuições do PNUD ao debate sobre democracia: o Relatório Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002 “Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado” e o Informe da Diretoria para América Latina e Caribe “Democracia na América Latina – Rumo a uma Democracia de Cidadãos e Cidadãs”, lançado dois anos atrás com o apoio da União Européia. Ambos os relatórios alcançaram grande repercussão em escala continental e mundial

Reforma Política no Brasil_01_272.p6501/08/06, 17:275 ao abordarem o tema da relação dos sistemas políticos nacionais e a qualidade do processo democrático.

Muito se discute sobre a funcionalidade de sistemas políticos em abstrato. Mas, quando se trata de vincular este debate aos desafios de um país como o Brasil — que enfrenta simultâneamente os imperativos de combater a pobreza e crescer —, as coisas já não são tão simples. Os grandes desafios da democracia brasileira são o combate à desigualdade e a promoção do desenvolvimento, simultâneamente. A construção de um sistema político que favoreça um projeto de governabilidade comprometida com estes dois projetos é um desafio nacional.

A forma que o PNUD encontrou de apoiar esta discussão foi optando por disseminar o debate e os dilemas nele envolvidos. A sociedade precisa apropriar-se das escolhas que conduzem ao sistema político que a governa. Optou-se por desagregar os diversos ingredientes da discussão sobre reforma política e mapear as posições existentes sobre cada um deles. A intenção foi esclarecer as divergências, não processá-las, porque esta tarefa é da sociedade brasileira e de sua classe política. O produto deste trabalho, contido no livro, é um conjunto de textos que elucidam dilemas e proporcionam análises do cenário brasileiro no que se refere aos desafios afetos ao funcionamento do sistema político.

A iniciativa foi desenvolvida com o apoio de diversos integrantes da comunidade de cientistas políticos, economistas e sociólogos da academia brasileira, que se dispuseram a participar do projeto. A edição deste trabalho se deu em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais, instituição à qual pertencem os organizadores desta publicação, que organizaram a estrutura do livro e a articulação das contribuições. A publicação não é um documento oficial do PNUD, embora a iniciativa seja de sua responsabilidade, e os textos sejam de responsabilidade dos respectivos autores.

A publicação é constituída por dois tipos de contribuições: artigos e verbetes. Os artigos que abrem e fecham o livro tratam de questões sobre a democracia cidadã e sobre a funcionalidade — ou não — do sistema político brasileiro, além de uma contribuição ao debate a partir de um outro país latinoamericano — o México — que traz um olhar comparativo. Os verbetes referem-se a diversos temas, mais ou menos relacionados com o debate sobre a reforma política no país. O conjunto das contribuições proporciona uma visão do mosaico que é a discussão da reforma política do país e das posições em disputa.

PNUD Brasil julho 2006

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Sumário

Introdução 1

Parte I Reforma Política no Brasil e na América Latina15

A Reforma da Representação17

Fátima Anastasia Felipe Nunes

Reforma Política e Participação no Brasil35 Leonardo Avritzer

Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul45 Carlos Ranulfo Melo

Transição e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira63

Alberto J. Olvera Tradução: Áurea Cristina Mota

Parte I Entendendo as Mudanças

Necessárias no Sistema Político71

1. Republicanismo73

Republicanismo 73 Heloisa Maria Murgel Starling

Financiamento de Campanha (público versus privado)7 Renato Janine Ribeiro

Corrupção e Estado de Direito82 Newton Bignotto

Voto Obrigatório86 Cícero Araújo

CPIs e Investigação Política90 Fábio Wanderley Reis

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2. Participação e Opinião Pública94

Iniciativa Popular 94 Sonia Fleury

Plebiscito e Referendum99 Cláudia Feres Faria

Política de Cotas103 Céli Regina Jardim Pinto

Regulação das Pesquisas107 Rachel Meneguello

Regulação da Mídia111

Regina Mota Francisco Tavares

Corporativismo 116 Renato Raul Boschi

3. Método de Constituição das Instâncias Decisórias123

Federalismo 123 Marta Arretche

Sistema Eleitoral 128 Antônio Octávio Cintra

Lista Aberta – Lista Fechada133 Jairo Nicolau

Número e Distribuição de Cadeiras na Câmara dos Deputados137

David Samuels Tradução: Cláudia Feres Faria

Coligações Eleitorais 142 David Fleischer

Justiça Eleitoral 147 Matthew Taylor

O Financiamento de Campanhas Eleitorais153 Bruno Wilhelm Speck

O Bicameralismo em Perspectiva Comparada159

Mariana Llanos Francisco Sánchez Tradução: Daniela Paiva de Almeida Pacheco

Suplentes de Parlamentares165

Charles Pessanha Ana Luiza Backes

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4. Regras Decisórias170

Poderes de Agenda do Presidente170 Magna Inácio

Modalidades e Procedimentos de Votação nas Modernas Casas Legislativas175 Sabino Fleury

Pertencimento do Mandato180 Maria Hermínia Tavares de Almeida

Migração Partidária 183 André Marenco

Cláusula de Barreira188 Mônica Mata Machado de Castro

Reforma Constitucional 192 Gláucio Soares

Emendas Parlamentares 197 Marcus Melo

Emendas Constitucionais 202 Cláudio Gonçalves Couto

Orçamento Público no Brasil Democrático207 Paulo Calmon

Autonomia/Independência dos Bancos Centrais212 William Ricardo de Sá

Independência do Banco Central: Incompatibilidade entre Teoria e Prática216

Marco Aurélio Crocco Frederico G. Jayme Jr.

Parte I O Presidencialismo de Coalizão

Precisa ser Mudado?221

Governos de Coalizão no Sistema Presidencial: o Caso do Brasil sob a Égide da Constituição de 1988223 Fabiano Santos

Presidencialismo e Governo de Coalizão237 Fernando Limongi

Críticas ao Presidencialismo de Coalizão no Brasil: Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos?269 Lucio R. Rennó

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Introdução

Leonardo Avritzer Fátima Anastasia

A reforma política pode ser entendida, de forma mais restrita, como reorganização de regras para competições eleitorais periódicas, tal como tem sido o caso no Brasil pós-democratização, ou pode ser entendida, também, como uma reorganização mais ampla do sistema político brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir entre a reforma das instituições políticas, a reforma do comportamento político e a reforma dos padrões de interação política. No Brasil pós-democratização, a agenda da reforma política foi mudando: no começo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos traços da organização das instituições políticas, como foi o caso do plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da década de 90, a idéia de reforma política foi se consolidando em torno de diferentes pontos: a reorganização ampla das regras do sistema político e da forma de financiamento de campanha, a criação de novas instituições capazes de aumentar a participação e os diferentes padrões de interação entre instituições representativas e participativas.

Não existe, até o momento, um consenso sobre quais são as causas das crises periódicas que atravessam o sistema político brasileiro. Esta publicação tenta responder a essa indagação, problematizando três conjuntos de questões: o primeiro deles refere-se à maneira como o sistema representativo e as formas de participação estão estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer algumas bases para uma compreensão mais ampla do sistema de representação e de participação vigente no país e apresenta sugestões para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de questões, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte I, refere-se à origem e ao funcionamento das instituições republicanas e democráticas no Brasil e aos temas que freqüentam, ou deveriam freqüentar, a agenda da reforma política no país. Esses verbetes estão agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam.

O republicanismo, como interpretação do sistema político, oferece instrumentos para uma investigação analítica capaz de trazer à tona elementos conceituais próprios às sociedades democráticas, tais como o voto obrigatório ou facultativo, ou a questão da corrupção. Ele permite, também, devolver densidade à idéia de interesses compartilhados, de ação pública dos cidadãos, de definição dos modos de agregação e uso do bem público.

A análise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos produzidos pelos procedimentos democráticos, sob certas condições,

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e os impactos prováveis das alterações nas regras do jogo presentes na agenda da reforma, seja sobre o comportamento dos atores políticos e seus padrões de interação, seja sobre os resultados do jogo político.

O terceiro elemento central para o debate sobre reforma política diz respeito ao arranjo institucional brasileiro, denominado por Sérgio Abranches de presidencialismo de coalizão, e aos seus problemas. Nesse arranjo, o presidente se elege por maioria absoluta, mas o seu partido dificilmente consegue uma bancada com mais de 20% das cadeiras na Câmara dos Deputados. Apesar de boa parte da intelectualidade na área de ciência política no Brasil considerar o presidencialismo de coalizão como um sistema exitoso (Figueiredo; Limongi, 1999), há, também, um grupo significativo de críticos do sistema, especialmente na ciência política norte-americana, que questionam o sucesso do presidencialismo de coalizão no Brasil (Mainwaring, 1999; Ames, 2003).

A crise política atual recoloca a discussão sobre o êxito do presidencialismo de coalizão por dois motivos: em primeiro lugar porque ela põe em questão o método de formação de coalizões. Coalizões podem ser construídas no processo eleitoral, tendo por principal “cimento” o voto, que é o recurso mais legítimo sob a democracia. Porém, sob o presidencialismo com multipartidarismo e representação proporcional, dificilmente sairá das urnas uma coalizão governativa majoritária. Portanto, a transformação da coalizão eleitoral vitoriosa em coalizão governativa majoritária exigirá a mobilização de outros recursos. Embora se saiba que a persuasão e a produção do consenso, resultante do processo deliberativo, são recursos fundamentais da política democrática, sabe-se, também, que no Brasil esses recursos têm sido usados de forma parcimoniosa, especialmente dada a natureza das coalizões políticas que têm sido organizadas com vistas ao exercício do governo: a grande maioria, para não dizer a totalidade, das coalizões construídas no pós-8, no Brasil, caracterizou-se por ser composta por parceiros com pouca afinidade ideológica e programática, situação que veio a tornar-se mais aguda sob o atual governo.

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