Apostila - licenciamento ambiental

Apostila - licenciamento ambiental

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Histórico

Instituído pela primeira vez no País no Estado do Rio de Janeiro (Decreto-Lei n' 1.633, de 21 de dezembro de 1977), o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras, constitui-se num conjunto de leis, normas técnicas e administrativas que consubstanciam as obrigações e responsabilidades do Poder Público e dos empresários, com vistas à autorização para implantar, ampliar ou iniciar a operação de qualquer empreendimento potencial ou efetivamente capaz de causar alterações no meio ambiente.

Do mesmo modo que o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento e a avaliação de impacto ambiental, o licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo criado para a execução dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, em especial o de harmonizar o desenvolvimento econômico e social com a proteção do meio ambiente, promovendo o uso racional dos recursos ambientais, impedindo a utilização predatória e irracional dos recursos ambientais e racionalizando os custos empresariais na adequação dos projetos às exigências de controle ambiental. Assim, propicia a ação articulada do Estado e da iniciativa privada no combate à poluição, de modo a evitar atrasos e custos desnecessários de controle ambiental, promovendo a implantação de empreendimentos dentro dos princípios do "desenvolvimento sustentável". Estão sujeitos ao licenciamento todos os empreendimentos capazes de modificar o meio ambiente, isto é, aqueles que, potencial ou efetivamente, afetem a qualidade ambiental, causem qualquer forma de poluição ou utilizem recursos ambientais, desenvolvidas por pessoas físicas ou jurídicas, inclusive as entidades da administração pública. 0 licenciamento aplica-se, portanto, à instalação ou à ampliação e operação das atividades de iniciativa privada ou governamental, compreendendo a instalação e operação de equipamentos ou obras de natureza industrial, comercial, extrativa, agrícola, ou urbanística, de infra-estrutura de transporte, geração de energia ou saneamento.

Apesar de Vigorar desde da década 70, em alguns estados como São Paulo e RJ à Minas Gerais e Bahia, o licenciamento ambiental foi instituído, para todo o País, pela Lei n' 6.938/81, sendo regulamentado pelo Decreto n' 88.351, de 1' de junho de 1983, quando se estabeleceram suas principais diretrizes. Em dezembro de 1997, foi editada a Resolução CONAMA 237/97 que estabeleceu novas normas e procedimentos para o sistema. As normas complementares e os procedimentos administrativos para sua efetiva utilização são fixados pelos órgãos estaduais de controle ambiental, ou pelo IBAMA.

Base Legal

0 Decreto n' 88.3 5 1, de 1 de junho de 1983, que regulamentou o Sistema de Licenciamento inspirou-se nas diretrizes do Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras - SLAP, em vigor no Estado do Rio de Janeiro, estendendo-o a todo o território nacional, e dando às entidades estaduais de meio ambiente a atribuição e a responsabilidade de exercer o controle ambiental das atividades modificadoras do meio ambiente, cabendo ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (MAMA) atuar em caráter supletivo. A edição da Lei n' 7.804, de 18 de julho de 1989, deu ao IBAMA a atribuição de homologar o licenciamento nos casos que venham a ser determinados pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, e conceder licença a atividades cujos impactos ambientais passem a ser considerados de âmbito nacional ou regional. Vale lembrar que o Decreto 99274/90 que substituiu o Decreto 88351/83, em nada alterou os dispositivos sobre o licenciamento.

Ao definir o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei n.6.938/81 estabeleceu que ... "a construção, instalação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do IBAMA em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis" (artigo 10). As modificações introduzidas pela Lei n' 7.804/89 não alteraram as bases e os mecanismos antes instituídos, conservando os preceitos modernos de descentralização do controle e da proteção do meio ambiente, algum dos quais merecem se destacados:

  • a obrigatoriedade do licenciamento prévio, de modo a permitir o acompanhamento das implicações ambientais de uma atividade, desde a fase de planejamento, prevenindo-se os danos e evitando-se os custos adicionais de controle após sua implantação;

  • a submissão à fiscalização e ao controle ambiental de pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado;

  • condicionamento de financiamentos e incentivos governamentais ao prévio licenciamento ambiental dos projetos;

  • a descentralização administrativa para implementar o licenciamento ambiental, a cargo dos órgãos estaduais de meio ambiente, cabendo ao IBAMA a homologação de licenças em casos determinados pelo CONAMA, ou a ação supletiva;

  • a adoção do princípio democrático de divulgação dos pedidos de licença, sua renovação e respectiva concessão, em jornal oficial e periódicos de grande circulação regional ou local;

  • a adoção de um amplo conceito de poluição, relacionado à degradação de qualquer dos fatores ambientais, do meio físico, biótico e antrópico, como a saúde, o bem-estar, as atividades socais e econômicas, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

  • a inclusão, nos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, da imposição ao poluidor ou predador da obrigação de recuperar e indenizar por danos causados e, ao usuário, de contribuir pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos.

Recentemente, porém, a edição da Resolução CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997, alterou em vários pontos o sistema de licenciamento ambiental vigente e estabelecido pelos decretos mencionados anteriormente., o que tem sido motivo de discussão, em alguns estados, quanto à constitucionalidade e quebra de hierarquia das leis. Entre os aspectos mais importantes da Resolução, vale citar a definição da distribuição de competência para licenciar entre o IBAMA, os órgãos estaduais e os órgãos municipais de meio ambiente. Tal competência, como já vimos, era exclusiva dos Estados e do IBAMA, em caráter supletivo, conforme definido no decreto 88351/83 e os que o seguiram. 0 licenciamento ambiental. para implantação, operação e ampliação de estabelecimentos industriais nas áreas críticas de poluição está previsto no artigo 9' da Lei 6803/80, e de acordo com seu parágrafo único é de competência dos órgãos estaduais de controle ambiental. Porém, de acordo com a Resolução CONAMA 237/97, esta competência exclusiva deixa de existir.

Pela nova Resolução, cabe ao II3AMA o licenciamento de atividades localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe, no mar territorial, na plataforma continental , na zona econômica exclusiva, em terras indígenas, ou em unidades de conservação. Também é de competência do EBAMA o licenciamento de atividades localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados, aquelas cujos impactos ambientais ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados, bem como as atividades nucleares (mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear-CNEN), além de bases e empreendimentos militares. 0 licenciamento pelo 113AMA, entretanto, não dispensa a manifestação dos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localize a atividade, as quais devem ser consideradas no licenciamento.

A competência dos órgãos estaduais de meio ambiente ficou limitada às atividades localizadas, desenvolvidas ou cujos impactos ambientais alcancem mais de um município ou, ainda, em unidades de conservação de domínio estadual, bem como aquelas localizadas nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2' da Lei 4.771/65 e aquelas que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais. A exceção fica por conta dos Estados que possuem lei específica regulamentando o licenciamento, as quais prevalecem sobre a Resolução. Cabe, ainda, a delegação da União aos Estados, por meio instrumento legal ou convênio . Também neste caso, os Estados têm que ouvir previamente os municípios, para efeito do licenciamento.

Apesar da falta de estrutura e de capacitação técnica da maioria dos municípios para o desempenho de suas novas funções, é aos Municípios que compete o licenciamento da maior parte das atividades, incluindo todas aquelas cujos impactos são localizados e as que lhe forem repassadas pelo Estado. Vale ressaltar que a Resolução estabelece que o licenciamento deve ser realizado em um único nível, o que causa problemas nos Estados que possuem leis específicas para o licenciamento e a avaliação de impacto ambiental, como o Estado do Rio de Janeiro.

0 licenciamento de atividades poluidoras só foi regulamentado em 1983, tendo sido estruturado em três etapas obrigatórias - licença prévia, licença de instalação e licença de operação, correspondentes às diferentes fases de implementação de um projeto. Assim, a atuação preventiva do Poder Público dirige-se ao aprimoramento do controle ambiental, considerando ainda a melhor utilização dos recursos financeiros dos empreendedores de projeto.

Processo de Licenciamento Ambiental

0 sistema de licenciamento ambiental funciona como um processo de acompanhamento sistemático das conseqüências ambientais de uma atividade que se pretenda desenvolver, desde as etapas iniciais de seu planejamento, pela emissão das três licenças e pela verificação do cumprimento das restrições determinadas em cada uma delas, que condicionam a execução do projeto, as medidas de controle e as regras de operação. 0 processo inclui ainda as rotinas de "acompanhamento de licença" vinculadas à "monitoração" dos efeitos ambientais do empreendimento, componentes essenciais do sistema, além das normas técnicas e administrativas que o regulam. Embora aplique-se melhor aos novos empreendimentos, o licenciamento ambiental serve também para o controle e a correção dos danos causados por atividades poluidoras instaladas antes de sua instituição, nestes casos pela concessão de licenças de operação, ou de licenças de instalação para novos equipamentos de controle da poluição ou outros tipos de medidas corretivas, quando couber.

Licença Prévia (LP)

A primeira fase do licenciamento corresponde à licença prévia (U), a ser requerida na etapa de planejamento da atividade, quando ainda não se definiram a localização. o detalhamento do projeto, os processos tecnológicos, nem o conjunto de medidas e equipamentos de controle ambiental; sua concessão baseia-se nas informações prestadas pelo empreendedor, em croquis, ante-projetos e estimativas, e representa o compromisso de o Poder Público aprovar o projeto executivo, sempre que o empreendedor atenda às condições e restrições impostas no documento de licença.

Licença de Instalação (LI

Uma vez detalhado o projeto executivo, e definidas as medidas e equipamentos de proteção ambiental, deve ser requerida a licença de instalação (LI), cuja concessão autoriza o início da construção do empreendimento. Para sua análise, é necessária a apresentação de informações detalhadas sobre a distribuição espacial das unidades que compõem o projeto, os métodos construtivos, os processos, as tecnologias, os sistemas de tratamento e disposição de rejeitos, os corpos receptores etc- A licença de instalação define os parâmetros do projeto e as condições de realização das obras, que deverão ser obedecidas para garantir que a implantação da atividade não cause impactos ambientais negativos além dos limites aceitáveis e estabelecidos na legislação ambiental.

Licença de Operação

A licença de operação (LO), requerida quando do término da construção e após verificada a eficiência das medidas de controle ambiental, autoriza o início do funcionamento da atividade, sendo obrigatória tanto para os novos empreendimentos quanto para aqueles anteriores à vigência do sistema. Nestes casos, é definido um prazo para que a atividade possa se adequar às exigências legais, implantando os dispositivos de controle apropriados. A licença de operação, portanto, estabelece todas as condições que o empreendimento deverá obedecer durante sua permanência, funcionamento ou operação, determinando os padrões de qualidade dos efluentes líquidos e gasosos que deverão ser observados, bem como todos os critérios de controle ambiental a serem respeitados. Estabelece ainda o programa de monitoração dos efeitos ambientais, determinando os parâmetros e a periodicidade da medições, cujos resultados servem para o acompanhamento da atividade pelo órgão ambiental licenciador.

0 tempo de validade de cada licença pode variar, de acordo com as normas vigentes no Estado em que se localiza, o tipo de empreendimento e a situação ambiental da área, obedecidos os limites máximos e mínimos estão estabelecidos na Resolução CONAMA 237/97:

Para a LP, o prazo mínimo corresponde ao cronograma de desenvolvimento do projeto, e o máximo permitido é de 5 (cinco) anos;

Para a LI, o prazo mínimo é aquele estabelecido no cronograma de implantação e o máximo é de 6 (seis) anos-

Para a LO, o prazo de validade mínimo é de 4 (quatro) anos e não pode ser superior a 10 (dez) anos.

De acordo com a Resolução 237/97, a LP e a LI podem ter seus prazos prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos definidos. Já a LO, após vencido o prazo de validade, deve ser renovada. Entretanto, compete aos órgãos ambientais regularizar os procedimentos necessários para tal. No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, estão em tramitação os procedimentos para renovação das três licenças, não havendo previsão de prorrogação do prazo de validade, exceto nos casos excepcionais encaminhados à Comissão Estadual de Controle Ambiental (CECA).

Acompanhamento e monitoração

0 cumprimento das prescrições do sistema de licenciamento deve ser fiscalizado por funcionários dos órgãos ambientais, que devem estar devidamente identificados e credenciados; deve ser garantido aos fiscais livre acesso às instalações e informações pertinentes, sujeitando-se as negativas às penalidades previstas. Após a expedição de qualquer uma das licenças, o acompanhamento visa a verificar o cumprimento das exigências e condições nelas estabelecidas.

0 acompanhamento da licença prévia destina-se a garantir que nenhuma intervenção ou obra seja executada antes da necessária licença de instalação, ou da execução de estudos porventura exigidos. No caso da licença de instalação, o acompanhamento serve para assegurar que a implantação do empreendimento, em especial as obras e a instalação de equipamentos, se processe de acordo com as condições estabelecidas e para monitorar as alterações ambientais previstas em conseqüência dessas ações.

Após a concessão da licença de operação, o acompanhamento visa basicamente ao atendimento dos padrões de qualidade ambiental, em decorrência do funcionamento da atividade, verificando-se as características dos efluentes líquidos e gasosos, dos resíduos sólidos gerados e seu destino final, dos ruídos, da degradação da vegetação ou do solo, e outras conforme as especificações da licença. No caso de empreendimentos de natureza não industrial, outras condições de operação são também verificadas em vistoria, como a obediência a limites de áreas de exploração mineral, cotas de implantação, declividades de vias, quantidade de recursos naturais explorados etc.. A freqüência das ações de acompanhamento varia em função da natureza e dos cronogramas de implantação da atividade, de modo a racionalizar a utilização de pessoal, quase sempre insuficiente, nas entidades de meio ambiente, A escassez de recursos humanos pode ser contornada, como se faz no Estado do Rio de Janeiro, com a implantação de um sistema de acompanhamento da operação de indústrias, em que o próprio empreendedor encaminha regularmente ao órgão de controle ambiental os resultados da monitoração realizada a seu pedido por laboratório credenciado, contendo as características quantitativas e qualitativas de seus efluentes, os quais são confirmados pela verificação aleatória do órgão ambiental. É o denominado Programa de Auto-Controle (PROCON), que pode se aplicar tanto a efluentes líquidos corno às emissões. Atualmente, encontra-se em estudo uma proposta de ampliação do PROCON para o acompanhamento de todas as exigências das licenças.

Procedimentos para o licenciamento

No licenciamento ambiental devem ser observados todos os aspectos do meio ambiente físico, biótico e antrópico; antes de se proceder à análise do requerimento de qualquer das licenças é imprescindível uma vistoria à área para verificação da situação ambiental existente. Entre outros aspectos devem ser observados:

o uso e a ocupação do solo no entorno da atividade prevista; o zoneamento urbano para a área; a qualidade dos corpos receptores,- a capacidade de resiliência do meio ambiente,

Além disso, para a atividade a se implantar devem ser verificados:

a emissão de gases, vapores, ruídos, vibrações e radiações; a geração de efluentes líquidos domésticos e industriais,- a geração de resíduos; volume e qualidade dos insumos básicos, de pessoal e de tráfego gerado; horários da atividade; riscos de incêndios, explosões, vazamentos e outras situações de emergência. a compatibilização com os demais usos instalados.

Nos casos de atividades de natureza não industrial, outros aspectos devem também ser enfocados a harmonização com a paisagem; a taxa de ocupação, os gabaritos e as densidades demográficas previstas as demandas por infra-estrutura de serviços e equipamentos públicos.

As vistorias devem ser efetuadas, sempre que possível por equipes multidisciplinares, e com base em modelos de relatório padrão, de modo a assegurar que nenhum aspecto será negligenciado, evitando assim custos adicionais de vistorias complementares.

A Aplicação do Licenciamento Ambiental

No Brasil, o controle ambiental e o licenciamento foram aplicados inicialmente às indústrias, e mesmo assim com as limitações impostas pela legislação anterior à Lei de Política Nacional de Meio Ambiente. A preocupação com as conseqüências da poluição e com a proteção do meio ambiente originou-se do modelo de desenvolvimento adotado a exemplo dos países desenvolvidos, e seus efeitos na qualidade das águas e do ar, nas condições sanitárias e na saúde. Isto explica a ênfase e o avanço das técnicas no controle deste tipo de poluição. No início da década de 80, algumas entidades estaduais de meio ambiente, instadas a reverter o processo de degradação ambiental provocado pela utilização desordenada dos recursos naturais e pelo crescimento das cidades e das atividades turísticas, decidiram ampliar o licenciamento aos projetos de urbanização. Foi então apresentada uma exposição de motivos à SEMA, encaminhado ao Ministério da Marinha que incluiu nos documentos a serem apresentados às Capitanias dos Portos, quando do requerimento de autorização para qualquer empreendimento em terrenos de marinha, seus acrescidos e marginais, a apresentação obrigatória de parecer favorável do órgão de controle ambiental. Nessa mesma época, as atividades de mineração, principalmente aquelas realizadas no perímetro urbano, passaram a ser objeto de licenciamento ambiental, uma vez que sua operação descontrolada, ao provocar incômodos e danos à saúde, acabava por gerar conflitos e reclamações.

A partir de 1986, a regulamentação pelo CONAMA da avaliação de impacto ambiental para o licenciamento de grandes obras de infra-estrutura e de outras atividades de alto potencial poluidor, estendeu a obrigação de vincular ao licenciamento ambiental a uma ampla gama de empreendimentos, em particular, aqueles promovidos por empresas públicas, estatais ou organismos governamentais de administração direta. Até então, embora a legislação indicasse a necessidade de licenciamento, todos os empreendimentos dos governos federal, estadual e municipal escapavam ao controle, por conta da falta de regulamento positivo e, também, pela situação política daquele período.

A Resolução n' 001/86 do CONAMA, ao listar as atividades cujo licenciamento depende de apresentação de estudo e relatório de impacto ambiental, reforçou a ação dos órgãos estaduais de meio ambiente. Por outro lado, a obrigação de licenciar impôs uma nova ordem no relacionamento dos órgãos ambientais com as entidades governamentais responsáveis por projetos de infra-estrutura. Em alguns casos, já existem normas ou acordos com o objetivo de adaptar os processos de planejamento dessas atividades às etapas do licenciamento ambiental.

Os objetivos do licenciamento ambiental, para serem melhor alcançados, devem se conjugar ao ordenamento ambiental, instrumento pouco desenvolvido e carente de regulamentação. Por outro lado, o aprimoramento da participação da comunidade na gestão ambiental, ainda reduzida e pouco efetiva, pode responder às reivindicações dos grupo sociais interessados na defesa do meio ambiente. Os canais formais de participação da população estão voltados basicamente para a avaliação de impacto ambiental, a elaboração de planos diretores das APAs e a aprovação de normas técnicas. Apesar de estar prevista no licenciamento a publicação dos requerimentos e das licenças concedidas, não existem mecanismos para a intervenção dos interessados na decisão, exceto nos casos de exigência de estudo e relatório de impacto ambiental. Para a melhoria do licenciamento ambiental, uma das questões mais importantes é a ampliação do seu caráter democrático com a inclusão, em seus procedimentos, de novas formas de participação.

2.2. A avaliação de impacto ambiental (AIA)

A avaliação de impacto ambiental foi instituída como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, e mais tarde vinculada ao Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP), pelo Decreto 88 3 5 1, de 1 de julho de 1983, que a regulamentou. Mas foi apenas a partir da Resolução CONAMA 001, de 23 de janeiro de 1986, que estabeleceu os procedimentos e requisitos necessários para sua aplicação, que a AIA passou a ser implementada a nível nacional. Em 1988, a avaliação de impacto ambiental foi consagrada a nível nacional na Constituição Federal (artigo 225, parágrafo P, item IV).

A avaliação de impacto ambiental é um processo constituído por um conjunto de procedimentos técnicos e administrativos, visando a realização de uma análise sistemática dos impactos ambientais da instalação ou da ampliação de uma atividade e suas diversas alternativas, com a finalidade de embasar- as decisões quanto ao seu licenciamento Como parte do processo de avaliação de impacto ambiental são realizados o estudo de impacto ambiental (EIA) e seu respectivo relatório de impacto ambiental (RINIA), de acordo com instruções técnicas especificas que devem ser fornecidas pelos órgãos ambientais, tendo em conta as características do projeto e do local onde se pretende implantá-lo, considerando ainda as manifestações de interesse dos grupos sociais potencialmente ou efetivamente afetados 0 EIA e o ~ ficam à disposição para consulta pública, na sede do órgão ambiental e em local de fácil acesso nos municípios afetados pela implantação do projeto

Histórico

A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) surgiu ao final da década de 60, nos Estados Unidos, como resultado de uma crescente demanda da sociedade por maior participação na gestão ambiental. A industrialização acelerada das décadas anteriores havia produzido sérias conseqüências sociais negativas e rápida degradação ambiental, dando origem a um movimento de conscientização do público quanto à necessidade de uma melhor avaliação dos projetos de desenvolvimento, considerando igualmente os fatores ambientais e sociais. Os métodos tradicionais, baseados na avaliação econômica de projetos não atendiam às novas demandas da sociedade pois, ao desconsiderarem os fatores ambientais, haviam conduzido a avaliações equivocadas, que propiciaram a implantação de projetos que resultaram na degradação ambiental de extensas áreas e em danos à saúde de populações, demandando elevados custos para sua correção. No setor industrial, os custos de controle ambiental, não previstos inicialmente, reduziam os benefícios econômicos, e os custos de indenizações passaram a pesar substantivamente no orçamento das empresas. Esta conjuntura propiciou o surgimento de um movimento de conscientização da sociedade, que passou a exigir uma avaliação das conseqüências ambientais dos projetos e a ansiar por maior participação na tomada de decisão quanto à implantação de grandes projetos de desenvolvimento, a maioria deles de responsabilidade do setor público. Dentre os diversos instrumentos de gestão desenvolvidos então, foi a avaliação de impacto ambiental aquele mais amplamente discutido e adotado, de maneira formal ou informal, em diferentes contextos institucionais, tanto em países desenvolvidos quanto naqueles em processo de desenvolvimento. Este fato deveu-se principalmente à flexibilidade para adaptar-se a diferentes estruturas políticas e administrativas, à possibilidade de desenvolvimento técnico-científico, bem como ao seu caráter democrático, envolvendo a participação de diversos setores da sociedade.

A AIA foi adotada pela primeira vez em dezembro de 1969, quando o Congresso dos Estados Unidos aprovou a "National Environmental Policy Act of 1969" ( Lei Nacional da Política Ambiental), conhecido pela sigla NEPA, em que determinou que todas as propostas de desenvolvimento de atividades com grande potencial de impacto ambiental, de responsabilidade do governo federal ou por ele financiadas, deveriam apresentar uma declaração de impacto ('Environmental Impact Statement'), contendo detalhadamente (a) os principais impactos ambientais da proposta e de suas alternativas, incluindo aquela de não implementação do projeto Ç'no action"); (b) os impactos ambientais irreversíveis e aqueles que não poderiam ser mitigados;(c) a relação entre os usos do meio ambiente a curto prazo e a sua produtividade a longo prazo.

0 processo de AIA alcançou grande desenvolvimento nos Estados Unidos e foi rapidamente adotado em vários outros países, em diferentes contextos e formas (Canadá, Austrália, Alemanha Ocidental, França, Japão, Portugal, Nova Zelândia, Holanda, Inglaterra, Alemanha Oriental, Escandinávia e também, na América Latina, na Venezuela, Argentina, Peru, Bolívia além do Brasil). Grande parte da rápida expansão da AIA no mundo, em especial nos países em desenvolvimento, deveu-se à participação dos organismos internacionais de financiamento, os quais, a partir de 1975, passaram a exigir a avaliação de impacto ambiental. dos projetos por eles financiados.

A AIA no Brasil

A primeira avaliação ambiental realizada no Brasil data de 1972, quando do financiamento, pelo Banco Mundial, da Usina Hidrelétrica de Sobradinho. Até 1986, um número considerável de projetos dependentes de financiamento externo teve seus impactos ambientais avaliados, embora os resultados não tenham sido encaminhados aos órgãos de controle ambiental. Suas conclusões raramente serviram para prevenir ou minorar impactos adversos, ou foram usadas na tomada de decisão ou na implementação dos projetos. No Brasil, o regulamento pioneiro para uso da AIA é encontrado na legislação do Estado do Rio de Janeiro, a qual já previa desde 1977, no âmbito do Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras - SLAP, a apresentação de Relatório de Influência no Meio Ambiente-RIMA, mais tarde consagrado como Relatório de Impacto Ambiental. Outros estados brasileiros, como Minas Gerais e Bahia, criaram sistemas semelhantes. Entretanto, como não havia, à época, legislação federal a este respeito, a implementação deste preceito foi bastante incipiente (Moreira & Brito, 1991). Convém lembrar ainda que a avaliação de impacto foi mencionada em 1980, na legislação federal que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição (Lei n. 6803, de 02/07/80), em seu artigo 10, parágrafo 3: 'Além dos estudos normalmente exigíveis para o estabelecimento de zoneamento urbano, a aprovação das zonas especiais a que se refere o parágrafo anterior (zonas de uso estritamente industrial – ZEl´s) será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada. "

Entretanto, somente em 1981 a avaliação de impacto ambiental foi introduzida formalmente na legislação federal, como um dos instrumentos relacionados na Lei n' 6938, de 31 de agosto, que estabelece a Política Nacional de Meio Ambiente, ao lado de outros, como o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras - SLAP (o qual, inspirado no Sistema existente no Estado do Rio de Janeiro, passou a ser obrigatório em todo o País), do zoneamento ambiental, do estabelecimento de padrões de qualidade, entre outros.

Mais tarde, o Decreto 88.3 5 1, de 1' de junho de 1983, ao regulamentar esta Lei, vinculou a AIA aos sistemas de licenciamento, e reservou ao Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA a responsabilidade de fixar os critérios básicos segundo os quais seria exigido o EIA para fins de licenciamento. Assim, somente a partir de 1986, com a Deliberação do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA n' 00 1 de 23 de janeiro, regulamentando a sua aplicação, é que o processo de AIA passou a ser efetivamente implementado no Brasil. Somente então foram estabelecidas as diretrizes e os procedimentos para orientar as equipes dos setores governamentais responsáveis pela sua implementação, quanto às responsabilidades dos diversos participantes do processo, as diretrizes para elaboração dos estudos e a responsabilidade pelos custos do processo.

A Resolução CONAMA 001/86 estabeleceu ainda, em caráter exemplificativo, a relação de atividades e projetos que deveriam ser submetidos à AIA, bem como, o conteúdo mínimo do estudo de impacto ambiental, deixando aos órgãos estaduais de meio ambiente, à SEMA (hoje IBAMA) e aos municípios, responsáveis pela execução da política ambiental, a responsabilidade de detalhar os procedimentos técnicos e administrativos necessários à implementação deste importante instrumento de gestão .

As atividades sujeitas a AIA

A relação de atividades sujeitas a AIA, de acordo com a Resolução CONAMA 001/86 inclui:

  • estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamentos;

  • ferrovias;

  • portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;

  • aeroportos, conforme definidos pelo inciso I, Artigo 4' do Decreto-Lei É' 32, de 18.11.66.;

  • oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários;

  • linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230 Kv;

  • obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10 Mw, de saneamento ou de irrigação, retificação de cursos d'água,. extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);

  • extração de minério, inclusive os da classe 11, definidas no Código de Mineração;

  • aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;

  • usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10 Mw.

  • complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hidróbios);

  • distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;

  • exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;

  • projetos urbanísticos, acima de 100 hectares, ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA, dos órgãos municipais ou estaduais competentes;

  • qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou produtos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia. (conforme redação dada pela Resolução CONAMA 011/86);

  • projetos agropecuários que contemplem áreas acima de 100 hectares ou menores, nestes casos, quando se tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental. (incluido pela Resolução CONAMA 011/86);

  • nos casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao património espeleológico. (conforme determina a Portaria IBAMA 887/90).

Esta relação é exemplificativa e não impede que os estados exijam a apresentação de EIA e RIMA de outras atividades cujos impactos sejam relevantes. Posteriormente, em 15 de junho de 1988, a Resolução CONAMA 005, determinou que as obras de saneamento, para as quais seja possível identificar modificações significativas, também estão sujeitas ao licenciamento. Coube aos estados definir, no prazo máximo de 180 dias, os critérios e padrões para implementação da referida Resolução, assim como outros casos sujeitos ao licenciamento, de acordo com o porte e a localização do empreendimento, além das seguintes:

I . Sistemas de abastecimento de água

a) obras de captação cuja vazão seja acima de 20 % da vazão mínima da fonte de abastecimento, no ponto de captação e que modifiquem as condições físicas e bióticas dos corpos d'água.

II . Sistemas de esgotos sanitários

a) obras de coletores troncos b) interceptores c) elevatórias

d) estações de tratamento e) emissários

0 disposição final

III . Sistemas de drenagem

a) obras de lançamento de efluentes de sistemas de microdrenagern

b) obras de canais, dragagem e retificação em sistemas de macrodrenagem;

IV. Sistemas de limpeza urbana

a) obras de unidades de transferência, tratamento e disposição final de resíduos sólidos de origem doméstica, pública e industrial,-

b) obras de coleta, transporte, tratamento e disposição final de resíduos hospitalares.

As diretrizes para elaboração do EIA

Em seu artigo 5', a Resolução CONAMA estabeleceu as diretrizes gerais que devem ser adotadas na elaboração dos estudos de impacto ambiental (EIA):

  • contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do empreendimento;

  • identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais nas fases de implantação e operação da atividade;

  • definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;

  • considerar os planos e programas governamentais propostos ou em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.

Entretanto estas são apenas diretrizes gerais, que devem ser complementadas pelos órgãos estaduais, conforme estabelece o parágrafo único deste mesmo artigo: "Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental, o órgão estadual competente, ou a SEAí4 ou, quando couber o município, fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para conclusão e análise dos estudos." Assim, vemos que o CONAMA reservou aos órgãos setoriais a responsabilidade de regulamentar os procedimentos administrativos, inclusive prazos, especialmente os de análise dos estudos, o que deve representar uma garantia de que o poder público, ao estabelecer restrições ao setor privado, também se impõe limites. Entretanto, somente o Estado do Rio de Janeiro procedeu imediatamente à regulamentação deste processo; atualmente poucos são os estados onde os procedimentos necessários estão, ainda que parcialmente, regulamentados (São Paulo, Minas Gerais, Paraná, Mato Grosso do Sul, Ceará).

A recente Resolução CONAMA 237/97 reconheceu a importância da regulamentação dos prazos de licenciamento, e definiu o limite máximo de 6 (seis) meses para o licenciamento rotineiro, e de 12 (doze) meses para os casos de EIA e RIMA.

Conteúdo do EIA

Com relação ao conteúdo do EIA, a Resolução determina em seu artigo 6': "0 estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo as seguintes atividades técnicas:

“I. Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando:

a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, os tipos e as aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;

b)o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanentes;

c)o meio sócio-econômico - o uso e a ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local e os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos;

II. Análise dos impactos ambientais do projeto e suas alternativas, através da identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes, seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas, a distribuição dos ônus e benefícios sociais;

III. Definição de medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas;

IV. Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.

Parágrafo único - Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental, o órgão estadual competente, a Sema, ou o município, quando couber, fornecerá as instruções adicionais que se fizerem necessárias, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área. "

Equipe multidisciplinar

A Resolução CONAMA 001/86 (artigo 7') determinava ainda que os estudos sejam realizados por "equipe multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados". Assim, diferentemente de muitos países onde a AIA está implantada, nos quais os estudos podem ser conduzidos pelas equipes técnicas dos proponentes, no Brasil não era permitido que os próprios empreendedores executassem o EIA, mesmo que fossem órgãos públicos ou estatais e que possuíssem setores de meio ambiente com equipes tecnicamente habilitadas.

Assim, à falta de estudos que comprovem a relação entre a independência da equipe e a qualidade do EIA, a nova Resolução CONAMA 237/97 revogou o artigo 7° da Resolução CONAMA 001/86, mantendo apenas a exigência de equipe multidisciplinar habilitada.

Custos

Os custos envolvidos nas diversas etapas do processo de avaliação de impacto ambiental correrão por conta do proponente, conforme determina o artigo 8° da Resolução CONAMA 001/86, incluindo todas as despesas referentes a:

• preparação do EIA e respectiva coleta de dados e informações, análises laboratoriais e pesquisas;

• divulgação do RIMA, com o fornecimento de pelo menos 5 cópias, participação do público e realização de audiências públicas;

• implantação das medidas mitigadoras dos impactos negativos;

• acompanhamento e monitoramento dos impactos;

• custos de análise do EIA, de emissão da licença e das publicações obrigatórias.

Portanto, as exigências da entidade de meio ambiente relativas ao conteúdo e ao nível de detalhamento do EIA e à implementação de seus resultados deve levar em conta o montante dos recursos financeiros necessários, de modo a evitar que os esforços de implementação do processo venham a ser paralisados ou inviabilizados por custos exorbitantes.

Quando o proponente é um órgão público, a estimativa dos custos da avaliação de impacto ambiental deve ser agregada ao orçamento referente às fases de estudos de viabilidade e de projeto." (Moreira, 1993). Nos casos de projetos de grande e médio portes, executados com recursos, total ou parcialmente, oriundos do Governo Federal, o Decreto n° 95.733, de 12.02.88, estabelece que, no orçamento sejam destinados 1% para a prevenção e a correção de seus danos ambientais, incluindo assim os custos de submissão ao processo de AIA.

RIMA

A Resolução determina ainda o conteúdo do RIMA e as condições de sua apresentação:

"Artigo 9" - O Relatório de Impacto Ambiental refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e conterá, no mínimo:

I. os objetivos c• justificativas do projeto, .sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, os planos e os programas governamentais;

II. a descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação, a área de influência, as matérias primas e a mão de obra, as fontes de energia, os processos técnicos operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos e perdas de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados;

III. a síntese dos resultados dos estudos de diagnóstico ambiental da área de influência do projeto;

IV a descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e da operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificacação, quantificação e interpretação;

V a caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações de adoção do projeto e suas alternativas, bem como a hipótese de sua não realização;

VI. a descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderem ser evitados e o grau de alteração esperado;

VII. o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos;

VIII. recomendação quanto a alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral). (..) "

O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada à sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as conseqüências ambientais de sua implementação."

Prazos

Outro aspecto muito importante da implementação do processo de AIA é aquele que se refere aos procedimentos administrativos. A este respeito a Resolução determina que tanto os prazos para elaboração do EIA, quanto para sua análise assim como os prazos para manifestação do público, sejam definidos pelos órgãos estaduais, a SEMA, hoje IBAMA, ou os municípios, quando couber. Poucos são os estados brasileiros que atenderam a estas determinações do CONAMA, o que sem dúvida prejudica a implementação e compromete a eficácia da AIA no Brasil. Com o prazo máximo de 12 (doze) meses definido na Resolução CONAMA 237/97, espera-se que a resistência dos usuários venha a ser reduzida. Entretanto, para cumprir tais prazos, os órgãos ambientais deverão criar novas estratégias de trabalho para suprir a carência de pessoal e os baixos salários.

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