Bens publicos e externalidades

Bens publicos e externalidades

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Universidade de Brasília

FACE – Faculdade de Administração, Contabilidade, Economia, Ciência da Informação e Documentação Departamento de Economia Introdução à Economia

Bens Públicos e Externalidades Maria da Conceição Sampaio de Sousa

1. Introdução

Sob determinadas condições, os mercados privados não asseguram uma alocação de recursos eficiente no sentido de Pareto. Em particular, em presença de externalidades – negativas e positivas – e de bens públicos, os preços de mercado não refletem, de forma adequada, o problema da escolha em condições de escassez que permeia a questão econômica. Abre-se, assim, espaço para a intervenção do governo na economia de forma a restaurar as condições de eficiência no sentido de Pareto1. Nesse contexto, uma questão importante é definir qual o papel do governo na produção e/ou provisão de bens e serviços. No que se segue, detalharemos esse ponto.

2. Externalidades

Bens públicos e quase-públicos não constituem as únicas exceções que comprometem a validade do Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar2. A presença de externalidades, uma outra categoria de falha de mercado, também contribui para explicar porque os mercados privados são ineficientes para alocar os recursos. No que se segue, examinaremos, em detalhes, essa questão.

Externalidades ocorrem quando o consumo e/ou a produção de um determinado bem afetam os consumidores e/ou produtores, em outros mercados, e esses impactos não são considerados no preço de mercado do bem em questão. Note-se que essas externalidades podem ser positivas (benefícios externos) ou negativas (custos externos).

O conceito de eficiência no sentido de Pareto, criado pelo economista italiano VilFredo Pareto (1848-1923), refere-se a situações em que não é possível melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a situação de pelo menos um dos demais agentes. Modificações que envolvem melhorias na situação de pelo menos um agente econômico sem piorar a dos demais agentes representam Melhorias de Pareto. Portanto, se uma determinada alocação de recursos é eficiente no sentido de Pareto, não é possível fazer melhorias de Pareto a partir dessa

alocaçãoO Primeiro Teorema Geral da Teoria do Bem –Estar afirma que, na ausência de falhas de mercado, alocação de

recursos produzida pelo equilíbrio competitivo é eficiente, no sentido de Pareto.

Introdução à Economia

Assim, por exemplo, uma empresa de fundição de cobre, ao provocar chuvas ácidas, prejudica a colheita dos agricultores da vizinhança. Esse tipo de poluição representa um custo externo porque é a agricultura, e não a indústria poluidora, que sofre os danos causados pelas chuvas ácidas. Estes danos não são considerados no cálculo dos custos industriais, que inclui itens como matéria-prima, salários e juros. Portanto, os custos privados, nesse caso, são inferiores aos custos impostos à coletividade e, por conseqüência, o nível de produção da indústria é maior do que aquele que seria socialmente desejável.

Já a educação gera externalidades positivas porque os membros de uma sociedade e, não somente os estudantes, auferem os diversos benefícios gerados pela existência de uma população mais educada e que não são contabilizados pelo mercado. Assim, por exemplo, vários estudos, baseados em diferentes metodologias mostram que a educação contribui para melhorar os níveis de saúde de uma determinada população. Em particular, níveis mais elevados de escolaridade materna reduzem as taxas de mortalidade infantil. Outros trabalhos mostram também que a educação concorre para reduzir a criminalidade. Todos esses benefícios indiretos da educação por não serem apreçados não são computados nos benefícios privados. Portanto, os benefícios sociais são superiores aos benefícios privados, que incluem apenas as vantagens pessoais da educação, como por exemplo, os salários obtidos em função do nível de escolaridade.

Note-se, ainda, que os produtores podem causar externalidades sobre consumidores e vice-versa. Assim, por exemplo, a poluição provocada pela indústria de cobre aumenta a incidência de tuberculose entre a população. Também, os fumantes contribuem para a disseminação de doenças entre os não fumantes (fumantes passivos) e, nesse caso, temos a geração de externalidade de consumidores para consumidores. Por fim, o uso de automóveis privados congestiona o tráfego e contribui para reduzir a velocidade do transporte de mercadorias e, portanto, representa um exemplo de custos externos para os produtores gerados pelos consumidores.

Vamos agora considerar o impacto dessas externalidades sobre a alocação de recursos. As externalidades levam os agentes, não diretamente envolvidos na atividade geradora da externalidade, a usarem recursos para corrigir os efeitos dos custos (benefícios) externos, e isso provoca distorções na alocação de recursos. Assim, por exemplo, os custos de internações hospitalares, decorrentes de doenças relacionadas à poluição, embora representem, efetivamente, gastos para os doentes, não são contabilizados nos custos da empresa de fundição de cobre. Ou ainda, os inúmeros benefícios para a humanidade decorrentes da descoberta da vacina contra a poliomielite não são inteiramente apropriados pelo seu inventor, o cientista Dr. Albert Sabin, e dificilmente podem ser apreçados. O Quadro 1 resume esses aspectos e define os benefícios e custos privados e sociais.

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Quadro 1: Benefícios e Custos, Privados, Externos e Sociais

Benefícios e Custos Externos (A) Privados (B)

Sociais [(A)+(B)]

Benefícios A totalidade dos agentes beneficiados pelas externalidades positivas não paga por essas vantagens

Os ganhos são auferidos apenas pelos agentes que os financiam

Soma dos benefícios privados e externos

Custos Os agentes que sofrem as externalidades negativas não são compensados

Os custos são pagos pelos agentes beneficiados

Soma dos custos privados e externos

Nesse contexto, como o mercado não é capaz de levar em conta todos os elementos constante do Quadro 1, estamos em presença das chamadas falhas de mercado. O fato de os agentes econômicos ignorarem os custos (benefícios) externos, decorrentes de suas decisões de produção e/ou consumo e, somente computarem os custos que eles desembolsam ou os benefícios que eles auferem, faz com que a alocação de recursos, produzida pelo equilíbrio de mercado seja ineficiente. Isto porque, no caso das externalidades negativas, os custos privados subestimam os custos sociais conduzindo, assim, a uma produção maior do que aquela que seria socialmente desejável. No caso das externalidades positivas, como os benefícios privados são inferiores aos benefícios sociais, o nível de produção correspondente à alocação dos mercados privados ficará aquém daquele que seria ótimo, do ponto de vista da sociedade.

As curvas de oferta e de demanda podem ajudar a analisar o impacto das externalidades sobre a atividade econômica. Para tal, vamos considerar que o preço representa a disponibilidade a pagar pelo bem e, portanto, pode ser visto como o benefício decorrente do consumo de uma unidade adicional do bem ou serviço, isto é o benefício marginal privado. Podemos, então, renomear a curva de demanda de mercado como a curva de benefício marginal privado. A curva de oferta envolve os insumos exigidos para a produção dos bens e serviços e, portanto, pode ser interpretada como a curva de custo privado por unidade produzida (custo marginal).3 A regra de equilíbrio de mercado exige que a oferta seja igual à demanda e, portanto, que os custos privados sejam iguais aos benefícios privados. No gráfico 1, isso implica que a quantidade Q0 é produzida ao preço P0. Nesse ponto, os custos e benefícios privados se igualam.

O custo marginal de um determinado bem corresponde à variação nos custos totais decorrente da decisão de produzir uma unidade adicional desse bem.

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4 Gráfico 1: Equilíbrio dos Mercados Privados

2.1 Externalidades Negativas

Vamos agora considerar o caso de um bem ou serviço que envolva a geração de externalidades negativas. Esse é o caso, por exemplo, dos custos da empresa de fundição de cobre, que não está levando em conta os efeitos negativos da poluição. O custo total dessa atividade, para a sociedade, inclui tanto os custos privados da produção de cobre como os danos causados pelas externalidades (custos externos) aos agricultores e cidadãos. O gráfico 2 ilustra esse ponto. Nele, para cada nível de quantidade, o custo externo (custo associado a externalidade) é acrescentado ao custo privado (CMP) para formar o custo social (CMS). Assim, a diferença vertical entre as duas curvas representa os custos externos (CE), por unidade produzida.

Gráfico 2: Externalidades Negativas (Custos Externos) em Mercados Competitivos

As curvas de oferta e demanda consideram apenas os custos e benefícios privados excluindo aqueles associados a terceiros. Nesse caso, no equilíbrio de mercado, a combinação

Demanda (Benefício Marginal)

Custo Marginal Social =

Custo Marginal Privado + CE C E Preço

Quantidade

PM Oferta (Custo Marginal Privado)

O (custo marginal privado)

D (benefício marginal privado)

Eo Po

Qo

D (benefício marginal privado) Quantidade

Preço

Introdução à Economia preço-quantidade é Pm e Qm. Esse equilíbrio não reflete a totalidade dos custos para a sociedade porque não considera os custos externos. Quando se contabiliza o custo adicional imposto aos agricultores, o preço e a quantidade transacionada de cobre deveriam ser, respectivamente, P* e Q*. A falha de mercado fica evidenciada pelo fato de o mercado gerar uma superprodução de cobre e avaliá-la a preços inferiores aos seus custos totais de oportunidade.

2.2 Externalidades Positivas

Em presença de externalidades positivas, os níveis de produção, associados ao equilíbrio de mercado, são inferiores àqueles que seriam socialmente ótimos. Assim, por exemplo, a expansão da educação básica gera benefícios para a sociedade que extrapolam os benefícios auferidos pelos estudantes e suas famílias. Esses benefícios externos não são considerados na decisão privada de freqüentar a escola porque os estudantes não são compensados pelas vantagens usufruídas pelo resto da coletividade, decorrente de sua decisão de estudar. Em termos do instrumental da oferta e da demanda, a curva de benefício marginal para os estudantes situa-se abaixo da curva de benefício social e, portanto, o nível de escolaridade correspondente ao equilíbrio de mercado, Qm é inferior àquele que seria escolhido caso fossem considerados os benefícios externos dessa atividade (Q*).

Gráfico 3: Externalidades Positivas (Benefícios Externos) em Mercados Competitivos

2.3 O Problema dos Recursos Comunitários (The Tragedy of Commons)

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