Repensando as Políticas Agrárias - Economia Agrária

Repensando as Políticas Agrárias - Economia Agrária

(Parte 1 de 10)

Repensando as Políticas Agrícola e Agrária do Brasil1

VERSÃO FINAL (17/10/2006)

As políticas agrícola e agrária brasileiras sofreram profundas alterações nas últimas duas décadas. Até o final da década de 1980, o governo federal praticava uma política agrícola altamente intervencionista com o objetivo básico de garantir a segurança alimentar do país. Adicionalmente, o governo investiu recursos na pesquisa, desenvolvimento e disseminação de tecnologias agrícolas tropicais, o que permitiu a expansão da fronteira agrícola e significativos ganhos de produtividade na agricultura. Entretanto, a partir da crise da dívida pública no final daquele período, o governo federal reduziu fortemente os gastos em políticas agrícola e agrária. Além da redução de gastos e desmantelamento de instrumentos tradicionais de política agrícola, houve uma mudança de prioridade das políticas agrícola e agrária, com a ampliação dos gastos em programas de reforma agrária e agricultura familiar.

Analisando os gastos com políticas públicas voltadas à agricultura no período 1985- 2005, o presente estudo mostra que:

• Houve uma redução nos gastos médios anuais com políticas agrícola e agrária de

R$ 20,9 bilhões, em 1985-1989, para R$ 10,7 bilhões, em 2003-2005 (em moeda corrente de 2005).

• Enquanto no Governo Sarney os gastos em políticas agrícola e agrária representavam 5,6% dos gastos totais da União, nos três primeiros anos do governo Lula essa participação caiu para 1,8%.

• Houve uma mudança no direcionamento das políticas públicas, priorizando-se a reforma agrária e o apoio à agricultura familiar. Entre 1985 e 2005, os gastos médios anuais com políticas agrícolas tradicionais foram reduzidos de R$ 19,5 bilhões para R$ 5,8 bilhões ao ano, enquanto os gastos com organização agrária e agricultura familiar cresceram de R$ 1,3 bilhão para R$ 4,9 bilhões ao ano. O resultado é uma participação crescente nos programas de organização agrária e agricultura familiar nos gastos totais do setor: de 6%, no governo Sarney, para 45%, no governo Lula.

1 Documento elaborado a pedido da Associação Comercial de São Paulo para ser publicado na Revista “Digesto Econômico” de Nov-Dez de 2006. Os autores agradecem à José Garcia Gasques (IPEA) pela disponibilização de dados e leitura da primeira versão do trabalho e à assistência de pesquisa de Magda Chang, Ivan Fernandes e Luiz Fernando Amaral. Os erros que existirem naturalmente são de inteira responsabilidade dos autores. 2 Professor do IBMEC São Paulo (FabioRC@isp.edu.br). 3 Professor Associado da FEA-USP e Presidente do Instituto de Estudos do Comércio e Negociações Internacionais – ICONE (msjank@usp.br). 4 Pesquisador colaborador do ICONE, atualmente no Programa de Estudos Avançados em Política Econômica Internacional do Kiel Institute for the World Economy, na Alemanha (snn2103@columbia.edu).

• O Brasil é o único país do mundo com dois ministérios da agricultura: o ministério dos “produtores patronais e agronegócio” (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA) e o ministério dos “agricultores familiares e da reforma agrária” (Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA). Tais ministérios competem por recursos cada vez mais escassos e, freqüentemente, expressam posições antagônicas sobre temas relevantes para o setor. Nos últimos três anos (2003-2005), a administração consumiu 20% dos recursos dos dois ministérios (R$ 6 bilhões).

• O governo gasta cada vez mais com políticas dirigidas a grupos específicos (administração, produtores endividados, assentamentos, etc.) e corta recursos dos bens públicos fundamentais para a competitividade do conjunto dos agricultores (pesquisa, defesa sanitária, etc.). Em 2005 os gastos dirigidos foram aproximadamente duas vezes superiores aos gastos com bens públicos e alcançaram R$ 6,5 bilhões.

Essa pulverização de gastos e dicotomia entre o ministério do “agronegócio e dos produtores patronais” e o ministério dos “produtores familiares e dos assentamentos” se origina da falsa premissa que “agricultura familiar” é fundamentalmente diferente (e mais desejável) que a “agricultura patronal” e que o “agronegócio” é inimigo do pequeno produtor agropecuário e do desenvolvimento do país. Enquanto as políticas agrícolas e agrárias no Brasil evoluíram de forma a deixar produtores sem acesso a mercados e a serviços fundamentais para a sua competitividade, o sistema agroalimentar se transformou radicalmente nos últimos anos. Impulsionada pelo crescimento da renda e pelos processos de urbanização, mudança tecnológica e globalização, a agricultura está se tornando cada vez mais intensiva em capital e integrada com os estágios antes e depois da porteira. Como resultado desse processo de transformação, os mercados ficam cada vez mais demandantes em termos de segurança e qualidade dos alimentos, mais concentrados e integrados, e mais abertos à competição internacional.

O processo de transformação da agricultura traz várias implicações para os produtores agrícolas, incluindo:

• Redução ao longo dos anos do preço real das commodities agrícolas. Nos mercados internacionais, o preço real das commodities agrícolas no final da década de 1990 se reduziu a 2/5 do seu valor observado na década de 1960. No Brasil, estudo de Geraldo Barros et. al. (2006), do CEPEA-ESALQ, estima que os preços dos alimentos pagos pelos consumidores caíram 35%, em termos reais, entre o Plano Real e o ano passado. Dessa forma, o setor transferiu mais de um trilhão de reais para a sociedade brasileira, nos últimos dez anos, via ganhos de produtividades da terra, capital e mão-de-obra. A redução do preço real de produtos agrícolas leva ao achatamento das margens na agricultura.

• Aumento do valor adicionado nos estágios pós-porteira do sistema agroindustrial. Uma vez que consumidores demandam cada vez mais alimentos processados e de preparo conveniente, além de aumentar os gastos com alimentos em restaurantes e serviços de alimentação, uma parcela crescente do valor adicionado ocorre após o produto agrícola deixar a porteira da fazenda.

• Com a redução das margens e a incorporação de novas tecnologias na agricultura, o processo de transformação do sistema agroalimentar claramente apresenta um viés de consolidação da produção em fazendas mais eficientes e intensivas em capital.

• O produtor enfrenta desafios crescentes de acesso a mercados devido a barreiras de entrada cada vez maiores. Essas barreiras à entrada estão relacionadas (a) à intensificação do uso de tecnologias demandando capital e capacidade gerencial; (b) à necessidade de investimentos específicos e relacionamentos com os demais participantes do sistema agroindustrial; (c) à adoção de padrões privados de qualidade; (d) à consolidação nas indústrias de processamento e no varejo; (e) à existência de economias de escala; e (f) aos maiores custos de transação.

Tomando como base a análise da transformação do sistema agroalimentar no Brasil (e no mundo) e as implicações dessa transformação para o produtor, a nossa proposta de um novo papel para as políticas agrícola e agrária enfatiza basicamente a inserção competitiva e sustentável do produtor nas cadeias produtivas que compõem o sistema agroindustrial, no país e no exterior. Além de ser um papel de política pública afinado com as realidades do mercado, essa sugestão também tem o intuito de promover a unificação das políticas agrícolas e agrárias em um único Ministério, reduzindo o impacto do falso debate ideológico entre “agricultura patronal” versus “agricultura familiar”, “agronegócio” versus “pequena agricultura”, etc.

Na nossa visão, as políticas públicas voltadas para a inserção competitiva e sustentável dos produtores no sistema agroindustrial deveriam contemplar os seguintes pontos: 1. Aumento da oferta de bens públicos, principalmente defesa sanitária e fitossanitária; infra-estrutura de transporte, armazenagem e comercialização; pesquisa, desenvolvimento e extensão agropecuária; e sistemas de informação de mercado. 2. Mecanismos de gestão de risco, principalmente a introdução de mecanismos sustentáveis de seguro rural e o incentivo ao uso de contratos futuros e derivativos. 3. Definição clara e proteção jurídica dos contratos e direitos de propriedade, incluindo a distribuição de títulos de posse da terra para os beneficiários da reforma agrária, a solução do problema de titulação de terras na Amazônia Legal e a garantia de cumprimento dos contratos entre os diferentes integrantes do sistema agroalimentar. 4. Avaliação sistemática de todos os programas de subsídios diretos, principalmente aqueles que se destinam a grupos de interesse específicos, como os beneficiários das renegociações de dívidas e o monitoramento do uso e dos resultados concretos dos programas de reforma agrária e agricultura familiar (PRONAF). 5. Posição mais agressiva em negociações comerciais, incluindo o desenvolvimento de novos contenciosos na OMC e a negociação efetiva de acordos regionais e bilaterais de comércio. 6. Introdução de programas de capacitação técnica e gerencial para produtores e pequenas e médias empresas, com o intuito de formar empreendedores agrícolas com uma pragmática visão de mercado. Tal esforço inclui a promoção e modernização de cooperativas e associações de produtores, entendidos como instrumentos importantes de inserção no mercado e adição de valor desde que consigam solucionar os seus problemas de capitalização, governança e direitos de propriedade. 7. Desenvolvimento de um sistema nacional de certificação de qualidade e rastreabilidade de alimentos, que auxilie os produtores a agregar valor a seus produtos e a se inserir em cadeias agroindustriais coordenadas e voltadas ao consumidor.

1. Introdução

As políticas agrícola e agrária brasileiras sofreram profundas alterações nas últimas duas décadas. Entre meados da década de 1960 e o final da década de 1980, o governo federal tinha uma política agrícola bastante ativa e intervencionista visando garantir a segurança alimentar no país. No período 1985-1989, o gasto médio anual com as políticas agrícola e agrária chegou a 5,6% dos gastos totais do governo federal. A política agrícola era baseada em formação de estoques reguladores, garantia de preços mínimos aos produtores, controle de preços ao consumidor e ampla oferta de crédito agrícola subsidiado a taxas reais negativas. Adicionalmente, o governo federal investiu recursos na pesquisa, desenvolvimento e disseminação de tecnologias agrícolas tropicais, o que permitiu uma espetacular expansão da fronteira agrícola no cerrado e significativos ganhos de produtividade. No que tange à política agrária, o foco era a ocupação da região centro-norte do país por meio de projetos de colonização.

Entretanto, a partir da crise da dívida pública, no final da década de 1980, o governo federal reduziu fortemente os gastos em políticas agrícola e agrária. O desmantelamento dos instrumentos tradicionais de política agrícola – em especial, formação de estoques reguladores, garantia de preços mínimos, controle de preços ao longo das cadeias produtivas e crédito subsidiado ao produtor – fez parte de um pacote de mudanças estruturais da economia nacional, que também incluiu liberalização comercial, integração econômica, principalmente no âmbito do Mercosul, privatização e desregulamentação de mercados. Atualmente, somente 1,8% dos gastos totais do governo federal destinam-se às políticas agrícola e agrária. Entre os países com agricultura desenvolvida, o Brasil é um dos que menos gastam com subsídios à agricultura.

Além da redução de gastos e desmantelamento de instrumentos tradicionais de política agrícola, a partir do governo FHC, mas, principalmente, no governo Lula, houve uma mudança de prioridade das políticas agrícola e agrária, que se voltou cada vez mais para a reforma agrária e a agricultura familiar. Além disso, uma parcela cada vez maior do crédito é destinada ao PRONAF (Programa Nacional de Apoio a Agricultura Familiar). Essa mudança de prioridade levou a uma pulverização de gastos em uma centena de programas sob responsabilidade de dois ministérios (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA e Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA). Tais ministérios competem por recursos cada vez mais escassos e muitas vezes têm posições antagônicas sobre temas relevantes ao produtor nacional.

O objetivo deste trabalho é fazer uma análise crítica das atuais políticas agrícola e agrária do país e propor um novo redirecionamento para as mesmas, visando promover o desenvolvimento dos sistemas agroindustriais no país e a inserção sustentável dos produtores no mercado. A análise crítica das atuais políticas será baseada em uma análise quantitativa dos gastos federais com políticas agrícola e agrária desde a década de 1980, visando identificar gastos com bens públicos (que favorecem todos os produtores) e gastos dirigidos para programas que beneficiam determinados grupos de interesse. Adicionalmente, será feita uma análise das principais mudanças estruturais no agronegócio do Brasil com o objetivo de se identificar as principais barreiras e desafios à inserção do produtor nos sistemas agroindustriais. Com base nessa análise, serão identificadas as condições necessárias para a participação efetiva de produtores no agronegócio que servirão de base para uma nova agenda de política agrícola no país.

2. Análise dos Gastos Federais com Políticas Agrícola e Agrária

Esta seção do estudo tem por objetivo analisar os gastos públicos brasileiros com políticas agrícolas e agrárias, sua evolução e composição por meio da desagregação do orçamento destinado à agricultura. Uma abordagem de economia política é adotada, considerando-se a alocação dos recursos e a avaliação dos gastos dirigidos e bens públicos proporcionados.

O debate acerca do orçamento da União tem sido um tema central na administração pública ao longo dos anos. Com o modelo de industrialização por substituição de importações (ISI), vigente durante a maior parte da segunda metade do século passado, boa parte dos gastos públicos priorizava o desenvolvimento industrial nacional com o objetivo de atender às demandas do mercado doméstico. As políticas agrícolas inseridas nesse contexto priorizavam a segurança alimentar e a compensação dos setores prejudicados com o viés “anti-agrícola” do modelo ISI (OCDE, 2005).

De meados dos anos 80 até o início dos anos 90, o combate à hiperinflação monopolizou as ações governamentais, culminando com o Plano Real (BACHA, 2003). A promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2001 e a conseqüente imposição de limites nas diversas esferas governamentais estabeleceram restrições aos gastos públicos com a criação de legislações específicas, visando a coibir o déficit fiscal nos níveis municipal, estadual e federal (KANDIR, 2000). Em paralelo, com a abertura da economia e a liberalização dos mercados, houve uma mudança do papel do governo em toda a economia. Na agricultura, a intervenção governamental deu lugar à ênfase crescente nos mecanismos de regulação do mercado e de inclusão social.

Atualmente, vivenciamos a terceira fase do processo da discussão sobre os gastos públicos, em que a avaliação da qualidade dos programas e projetos envolvidos tem sido tão importante quanto a manutenção do equilíbrio fiscal. Nesse contexto, o presente estudo visa a contribuir com o debate sobre a qualidade dos gastos com a agricultura que vem sendo conduzido por diversos autores (GASQUES, 2001; GASQUES, 2004; e CHADDAD & JANK, 2005), a partir da análise do efeito multiplicador e da distribuição dos benefícios. Antes de descrevermos as despesas com as políticas agrícolas e agrárias nos últimos anos, apresentamos na seqüência uma breve análise da evolução recente das políticas públicas voltadas para a agricultura no Brasil.

2.1. Evolução Recente das Políticas Agrícola e Agrária no País

Os objetivos e programas das políticas públicas voltadas para a agricultura mudaram radicalmente nos últimos anos (Tabela 1). O período entre meados da década de 1960 até o início dos anos 1980 foi caracterizado por forte intervenção governamental nos mercados de commodities agrícolas. Essa forte intervenção se deu principalmente por meio de farta oferta de crédito rural subsidiado (por meio do Sistema Nacional de Crédito Rural), mecanismos de garantia de preços mínimos, incluindo a formação de estoques reguladores, agências reguladoras (IBC, IAA) e substituição de importações (programas de álcool e trigo). Por meio desses instrumentos de política agrícola, o governo controlava preços ao produtor e ao consumidor, formava estoques e manipulava tarifas sobre exportações e importações para garantir o abastecimento. O Gráfico 1 mostra que o custo do suporte ao produtor por meio do crédito rural subsidiado chegou a US$ 220 por tonelada de grão produzido em 1976 e que praticamente 45% da produção de grãos contava com garantia de preços mínimos em 1982.

Gráfico 1. Evolução da Política Agrícola no Brasil (1966-2004)

Fonte: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), 2005.

Naquela época, o setor agropecuário no Brasil era ineficiente e não competitivo, excetuando-se algumas commodities tropicais, como açúcar e café. O setor era então caracterizado pela concentração da distribuição de terra e renda em grandes latifúndios improdutivos. Foi também nos anos 1960 e 1970 que o país começou a se modernizar e urbanizar, com o crescimento de grandes centros urbanos. Nesse período, o objetivo da política agrícola era promover a segurança alimentar de uma população cada vez mais urbana e controlar a inflação em um período de rápido crescimento econômico,

250Intervenção “Massiva”

“Crise da Dívida”e

Liberalização “Inflação baixa”

% da produção de grãos com suporte de preços Créditos preferenciais: US$ por tonelada de grãos produzidos compensando o setor agrícola pelas distorções causadas pelo modelo ISI e promovendo sua modernização.

Esse modelo atingiu seu ápice em meados dos anos 1980, quando o país entrou em um ciclo de estagflação e crise nas finanças públicas, levando o governo federal a reduzir gastos e rever prioridades de políticas públicas. A partir da segunda parte da década de 1980, o governo federal inicia um processo de redução dos gastos com políticas agrícolas, limitando os recursos destinados a formar estoques reguladores, manter preços mínimos aos produtores e financiar a produção e a comercialização. Reformas estruturais são introduzidas no início da década de 1990, incluindo abertura comercial, privatização e desregulamentação da economia. Especificamente na agricultura, foram eliminados impostos à exportação e controle de preços, os mercados agrícolas foram desregulamentados e expostos à competição internacional pela redução das barreiras tarifárias e integração econômica com a formação do Mercosul. Também foram introduzidos instrumentos privados de financiamento da produção e comercialização de commodities agrícolas como uma alternativa ao crédito rural oficial. Entre os governos Sarney e Lula, os recursos disponibilizados para políticas agrícolas e agrárias caíram de 5,6% para 1,8% dos gastos totais do governo federal (veja análise dos gastos na próxima seção).

Esse “choque de competitividade” no setor trouxe efeitos positivos e negativos para a economia agrícola. De uma forma geral, o setor se modernizou, tornou-se competitivo e se inseriu internacionalmente (JANK et alli, 2004). A produção de grãos dobrou nos últimos quinze anos, passando de 58 milhões de toneladas, em 1990, para 120 milhões de toneladas, em 2005. No mesmo período, a produção de carnes (bovina, suína e de frango) praticamente triplicou, de 7,5 para 20,7 milhões de toneladas. A taxa de crescimento médio da produtividade total dos fatores utilizados na agricultura foi estimada em 3,3% ao ano, para o período 1975-2002, e 5,7% ao ano, entre 1998 e 2002 (GASQUES et alli, 2004). Esses aumentos de produção e ganhos de produtividade ocorreram graças aos investimentos consistentes do setor público em pesquisa e desenvolvimento de tecnologias tropicais, que permitiram, por exemplo, a ocupação do cerrado. Entre 1990 e 2003, as exportações agrícolas cresceram a uma taxa média anual de 6,3%, posicionando o Brasil como o terceiro maior exportador de alimentos do mundo, somente atrás da União Européia e dos Estados Unidos. A partir de 2004, o Brasil ultrapassou os Estados Unidos, tornando-se o país com o maior superávit comercial gerado pelo agronegócio, o equivalente a quase US$ 30 bilhões, em 2005 (CHADDAD & JANK, 2006).

Entretanto, com a redução do apoio das políticas públicas, o produtor nacional ficou cada vez mais exposto aos riscos de produção, preço e crédito da atividade agrícola. Dada a grande volatilidade dos mercados de commodities agrícolas, crises de inadimplência da dívida agrícola tornaram-se comuns e recorrentes. A primeira crise da dívida agrícola ocorreu logo após o controle da inflação promovida pelo Plano Real, levando a um plano de securitização de dívidas em 1995 que custou bilhões de reais ao Tesouro Nacional. A segunda crise da dívida agrícola ocorreu em 2005, quando o governo Lula foi obrigado a lançar um plano de alongamento de dívidas no valor de R$ 14 bilhões.

A partir de 1995, a nova prioridade da política pública passou a ser agricultura familiar e reforma agrária, como instrumentos para se promover a inclusão social. Enquanto a modernização do setor, a adoção de novas tecnologias, e as empresas do agronegócio “excluíam” milhões de agricultores, o governo fixou-se na idéia que a distribuição de pequenos lotes de terra e oferta de crédito subsidiado iriam “incluir” milhares de novos agricultores. Outras teses não embasadas em teoria ou evidências empíricas foram se enraizando em Brasília, como a falsa dicotomia criada entre “agricultura patronal” e “agricultura familiar”. As invasões de terra promovidas por “movimentos sociais” (como o MST), a leniência do Estado e a insegurança jurídica com relação à garantia dos direitos de propriedade, e a reação agressiva de produtores levou a uma crise de segurança no campo culminando com a tragédia ocorrida no Pará em 1995. A partir daí, o governo federal gastou aproximadamente R$ 50 bilhões para assentar cerca de 900 mil famílias em 40 milhões de hectares de terras desapropriadas (GRAZIANO, 2004). Além disso, uma parcela cada vez maior do crédito é destinada ao PRONAF (Programa Nacional de Apoio a Agricultura Familiar), que recebeu mais de R$ 1 bilhões de recursos públicos, entre 2000 e 2005.

Essa mudança de prioridade levou a uma pulverização de gastos em uma centena de programas sob responsabilidade de dois ministérios (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA e Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA), que competem por recursos cada vez mais escassos e muitas vezes têm posições antagônicas sobre temas relevantes ao produtor nacional, tais como liberalização do comércio internacional de produtos agrícolas e liberação da pesquisa, produção e comercialização de produtos geneticamente modificados. A seguir, analisamos a evolução dos gastos da União nas políticas voltadas à agricultura.

Tabela 1. Evolução das Políticas Agrícola e Agrária no Brasil (1965-2005)

Condições macroeconômicas e política econômica

- Altas taxas de crescimento - Inflação alta

- Taxa de câmbio controlada

- Aumento das despesas do governo com política agrícola

- Inflação descontrolada - Baixo crescimento

- Crise da dívida

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