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Quando instituído o FRN, 40% dos recursos do fundo eram destinados à União, sendo os 60% restantes alocados aos Estados, Territórios e Distrito Federal.

No âmbito federal, a estrutura governamental para o setor rodoviário foi organizada de forma a dividir os encargos em dois níveis distintos: um responsável pela formulação da política de transporte rodoviário, e outro pela execução da política assim formulada.

As atividades relacionadas com a formulação da política de transporte rodoviário foram atribuídas a um ministério (atualmente, o Ministério dos Transportes), e as relacionadas à execução da política de transporte rodoviário foram atribuídas ao DNER, órgão que foi encarregado de gerir a aplicação dos recursos do FRN destinados à União.

Ao DNER cabia também gerenciar a distribuição da parcela de 60% dos recursos do FRN destinada aos Estados, Territórios e Distrito Federal, que era rateada entre essas unidades

2 Posteriormente, já em 1976, foram também incorporados ao FRN recursos oriundos do Imposto Sobre o Transporte Rodoviário de Passageiros e de Cargas – ISTR (mais tarde transformado em Imposto Sobre Transportes Rodoviários – IST).

administrativas, mediante quotas3 estabelecidas proporcionalmente aos respectivos consumos de combustíveis e lubrificantes líquidos (36%), às respectivas populações (12%) e às respectivas superfícies territoriais (12%).

Para habilitarem-se ao recebimento dos recursos do FRN que lhes cabiam, os Estados,

Territórios e o Distrito Federal foram instados a criar seus próprios órgãos setoriais, na forma de autarquias (Departamentos de Estradas de Rodagem – DER, ou Departamentos Autônomos de Estradas de Rodagem – DAER).

Assim, as estruturas governamentais dos Estados (e do Distrito Federal) para o setor rodoviário acabaram sendo organizadas de forma similar à do governo federal: às Secretarias de Estado foram atribuídas as tarefas relacionadas com a formulação das políticas estaduais de transporte rodoviário, e às suas autarquias (DER ou DAER) foram reservados os encargos relacionados com a execução das respectivas políticas rodoviárias estaduais. Três anos após a instituição da Lei Joppert, os Municípios foram também integrados ao modelo como beneficiários dos recursos do FRN, por força da Lei n° 302, de 13 jul. 1948, passando a distribuição dos recursos vinculados a ser feita nas proporções de 40% para a União, 48% para os

Estados, Territórios e Distrito Federal, e 12% para os Municípios4.

Com a inclusão dos Municípios como beneficiários dos recursos do FRN, o critério para a repartição da parcela que cabia aos Estados, Territórios e Distrito Federal, bem assim da parcela que cabia aos Municípios, também sofreu ajustamentos, e o rateio passou a ser efetuado proporcionalmente às superfícies (2/10), às populações (2/10), e aos consumos de lubrificantes e combustíveis líquidos (6/10) das respectivas unidades.

No nível municipal, as tarefas de formulação das políticas rodoviárias foram atribuídas geralmente a Secretarias Municipais. No entanto, a organização para as atividades relacionadas com a execução dessas políticas municipais de transporte rodoviário acabou sendo diferenciada em relação ao que aconteceu nos âmbitos federal e estaduais5, verificando-se desde casos de Municípios que estruturaram seus próprios Departamentos Municipais de Estradas de Rodagem (em geral, nos Municípios de maior porte), a casos em que as tarefas relacionadas com a execução das políticas rodoviárias municipais foram atribuídas a órgãos da administração direta ou mesmo assumidas pelos próprios gabinetes dos Prefeitos.

TABELA 1.1 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO SETOR RODOVIÁRIO

Federal Ministério dos Transportes DNER Estadual Secretarias de Estado DER, DAER, Fundação DER (1), DERT(2), AGETOP(3)

Municipal Secretarias Municipais DMER e outras Caso do Estado do Rio de Janeiro, que reconfigurou o DER/RJ como Fundação DER. Caso do Estado do Ceará, que reconfigurou o DAER/CE como Departamento de Edificações, Rodovias e Transportes - DERT. Caso do Estado de Goiás, cujo DER/GO foi extinto, sendo suas atividades absorvidas pela Agência Goiana de Transportes o Obras Públicas (AGETOP).

Ao DNER foram atribuídas as tarefas de proceder anualmente à determinação das quotas que cabiam aos Estados, Territórios e ao Distrito Federal; estas unidades, por sua vez, responsabilizavam-se pela determinação das quotas que cabiam aos respectivos Municípios.

3 No jargão legal e técnico-administrativo, as quotas eram freqüentemente denominadas (incorretamente) de “cotas-partes”.

4 Essas proporções de distribuição sofreram, posteriormente, diversas alterações, incluindo a participação de outros setores de transportes como beneficiários dos recursos do FRN.

5 A lei n° 302, de 13 jul. 1948, condicionava a liberação dos recursos do FRN que cabiam aos Municípios à manutenção, pelas respectivas organizações administrativas, de um serviço especial de estradas e caminhos municipais.

Para tanto, eram tomados dados oficiais, oriundos do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE) e de relatórios oficiais dos órgãos rodoviários dos Estados, Territórios, Distrito Federal e Municípios, elaborados a partir de planos rodoviários instituídos por intermédio de leis específicas, sendo os repasses dos recursos procedidos trimestralmente, obedecidas as proporções supra referidas, desde que atendidas as exigências de atualização da legislação e dos dados das respectivas redes rodoviárias6.

1.4 O PLANO NACIONAL DE VIAÇÃO

A elaboração de planos setoriais de transportes no Brasil não é uma atividade recente, podendo-se constatar, na literatura técnica, a existência de planos desenvolvidos desde o século passado (vide tabela 1.2). É interessante observar, no entanto, a evolução acontecida desde os planos mais antigos, que compreendiam trabalhos não oficiais, com caráter de planejamento específico, passando gradualmente, a partir da década de 30, para uma concepção de instrumentação formal mais abrangente, envolvendo diferentes modais.

TABELA 1.2 – PLANOS SETORIAIS DE TRANSPORTES NO BRASIL ANO DENOMINAÇÃO OBSERVAÇÕES

1838 Plano Rebelo Não oficial 1869 Plano Morais Não oficial

1874/82 Plano Queiroz Não oficial 1874 Plano Rebouças Não oficial

1881 Plano Bicalho Não oficial 1882 Plano Bulhões Não oficial

1886 Plano Geral de Viação Não oficial 1890 Plano da Comissão de 1890 Não oficial

1926 Estudo do Eng. E. Schnoor, P. Frontin e J. Batista Não oficial 1926 Plano do Eng. Pandiá Calógeras Não oficial

1934 Plano Geral de Viação Nacional (I PNV) Dec. 24.497 (29/06/1934) 1937 Plano Nacional de Estradas de Rodagem Caráter oficial 1944 Planos Rodoviários Caráter oficial

1947 Plano Nacional de Viação Fluvial Caráter oficial 1956 Planos Rodoviário e Ferroviário Nacionais Caráter oficial

1964 I Plano Nacional de Viação Lei n° 4.592 (29/12/1964)

A partir de 1964, com a instituição do I Plano Nacional de Viação, consolidou-se a idéia de instrumentar o poder público com um dispositivo legal que estabelecesse os princípios gerais e as diretrizes para a concepção e para orientar a implementação de um sistema nacional de transportes unificado, visando a uma coordenação racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais, bem assim entre as diferentes modalidades de transportes.

6 Isto foi determinante para a instituição e sistemática atualização, pelos Estados e Municípios, dos respectivos Planos Rodoviários Estaduais e Municipais que, juntamente com o Plano Rodoviário Federal, definem o elenco de rodovias públicas do Brasil.

Em 1973 foi instituída a terceira versão do Plano Nacional de Viação, que veio a se constituir numa espécie de “Carta Magna” para o setor de transportes, e que deveria, por disposição da própria lei que o instituiu, ser revisto a cada 5 anos7.

O PNV vigente definiu o Sistema Nacional de Viação como sendo constituído pelo conjunto dos Sistemas Nacionais Rodoviário, Ferroviário, Portuário, Hidroviário e Aeroviário, compreendendo tanto as infra-estruturas viárias como as estruturas operacionais necessárias ao seu adequado uso8.

No que toca ao Sistema Rodoviário Nacional, em particular, o PNV definiu-o como sendo constituído pelos Sistemas Rodoviários Federal, Estaduais e Municipais, e relacionou as rodovias que integram o Sistema Rodoviário Federal, sob jurisdição do DNER9.

A lei que instituiu o PNV estabeleceu que os Estados (e os então Territórios), o Distrito

Federal e os Municípios reveriam seus planos viários para adequada articulação e compatibilidade, e determinou a elaboração e a implementação dos respectivos Planos Rodoviários obedecendo sistemática semelhante à do Plano Nacional de Viação, sob pena de retenção, pelo DNER, das

Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos, os Estados (e Territórios), o Distrito Federal e os Municípios instituíram seus próprios planos rodoviários, complementando o sistema de rodovias públicas do Brasil.

7 Até a data da edição desta publicação, a revisão do I Plano Nacional de Viação ainda não ocorreu, apesar de diversas tentativas de encaminhamento do assunto, por meio de projetos de lei, que continuam em tramitação na Câmara dos Deputados. 8 Projeto de lei para o novo PNV propõe a definição de um Sistema Nacional de Viação como sendo constituído pelos Subsistemas Rodoviários, Ferroviários, Aquaviários, Dutoviários, Aeroviários e Urbanos.

9 A relação descritiva das rodovias do Sistema Rodoviário Federal constante da Lei n° 5.917, de 10 set. 1973, foi modificada e atualizada ao longo dos anos por meio de outros dispositivos legais.

7 A RODOVIA

A tentação de se superdimensionar as estradas é universal. Às vezes, esse erro é inconsciente. Num país tropical, por exemplo, a prática de se projetar ladeiras (sic) com baixas razões de aclive em regiões de topografia muito acidentada resultou da adoção de padrões norte-americanos que foram originalmente destinados a condições de trânsito sob neve. [...] Mas um erro mais comum, que mesmo os engenheiros de países mais desenvolvidos se sentem tentados a cometer é o de se fazer uma pavimentação de alta qualidade em locais onde uma qualidade um pouco inferior seria mais que suficiente. Esta tendência é reforçada pelo fato de que a maioria dos países em vias de desenvolvimento tende a negligenciar a manutenção e, portanto, constroem estradas de qualidade superior à necessária na suposição de que assim a estrada durará mais tempo. Mas se a manutenção é negligenciada, é muito possível que, devido ao investimento maior, a perda será maior com a estrada de alta qualidade do que seria se a qualidade não fosse tão alta.

WILFRED OWEN. Estratégia para os transportes. São Paulo : Livraria Pioneira Editora, 1975 (p. 110-1).

2.1 NOMENCLATURA DAS RODOVIAS

Uma das atribuições que o Plano Nacional de Viação reservou ao DNER foi a de fixar critérios para a nomenclatura das rodovias federais, com o objetivo de sistematizar procedimentos para a designação técnica das rodovias.

Para tanto, desde a instituição do I PNV (em 1964), vem sendo adotado no Brasil o critério de localização geográfica para a designação das rodovias federais.

As rodovias federais são designadas por uma sigla, constituída pelo símbolo “BR” (indicativo de qualquer rodovia federal brasileira), seguido de um traço separador, e de um número de três algarismos; o primeiro algarismo indica a categoria da rodovia, e os dois remanescentes indicam a posição da rodovia em relação aos limites geográficos do país e em relação a Brasília, a capital federal.

FIGURA 2.1 – SIGLA PARA AS RODOVIAS FEDERAIS

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